КАКВО ДА ПРАВИМ, АКО ПРАВОТО НА ЕС Е НАРУШЕНО?

Автор: Д-р Александър Корнезов, реферандер в Съда на ЕС в Люксембург

Четири години след присъединяването на България към Европейския съюз практиката, а и ежедневието ни изобилстват с примери, в които държавата, в лицето на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, не прилагат или прилагат неправилно правото на ЕС и по този начин накърняват правата, които то ни предоставя. Пътищата за защита срещу нарушаване на правото на ЕС от страна на държавата са различни и тяхната ефективност варира в зависимост от случая – от завеждане на дело пред компетентния национален съд, до отправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС, търсене на отговорност от държавата за причинени вреди, и дори сезиране на Европейския съд по правата на човека в Страсбург. Тези пътища за защита обаче не винаги се оказват ефективни. Възможно е например националният съд да не приложи правото на ЕС или да го приложи неправилно. Възможно е също така той да откаже да отправи преюдициално запитване до Съда на ЕС, дори в хипотезите, в които е длъжен да направи това. Защитата, предоставяна от ЕСПЧ остава по принцип условна, поне докато ЕС не се присъедини към ЕКЗПЧОС, и при всички случаи – бавна, тромава и не особено печеливша.

Сякаш скрит от полезрението на теоретици и практици обаче остава един друг път за защита срещу държавата, който в много случаи може да се окаже далеч по-ефективен. Това е възможността за подаване на жалба до Европейската комисия срещу държавата в случаите, в които последната нарушава правото на ЕС, като не го прилага или го прилага неправилно. Подаването на такава жалба е възможно в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задълженията на държава членка, произтичащи от Договорите, предвидено в чл. 258 и 259 ДФЕС.

Практиката в България показва, че този път за защита може да се окаже особено ефективен.

В действителност от 2007 г. до днес Европейската комисия е образувала десетки производства срещу България по реда на член 258 ДФЕС – от облагането с ДДС на адвокатските и нотариалните услуги, невъзможността на чужди адвокатски кантори и нотариуси – граждани на държави-членки на ЕС, да се установяват в България, до проблемите с Натура 2000. Практиката също така показва, че всички тези производства, поне до настоящия момент, приключват още на досъдебна фаза, тъй като българската държава безусловно приема критиките на Комисията и се съобразява в най-кратки срокове с нейните искания. Това е доказателство, че самото образуване на производство от Европейската комисия срещу България, дори още в досъдебната му фаза, води почти без изключение до бързото и безусловно отстраняване на твърдяното нарушение.

Физическите и юридическите лица могат да се възползват от правата, които им предоставя производството по член 258 ДФЕС, а именно възможността да сезират Европейската комисия с жалба срещу държавата. При все това трябва да се има предвид, че тази възможност принадлежи към т. нар. soft law, което представлява правила за поведение, които нямат задължителен характер, но които институциите на ЕС се ангажират да спазват. Възможността за подаване на жалба до Европейската комисия е soft law, тъй като, формално погледнато, ищец в това производството може да бъде единствено Европейската комисия или държава-членка. Останалите субекти на правото не са активно легитимирани да предявят иск пред Съда на ЕС срещу държава-членка с предмет установяване на неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите. Въпреки това, както ще стане ясно от следващото изложение, гражданите на ЕС представляват ценен съюзник на Европейската комисия в борбата й да пресече неизпълнението на задълженията на държавите-членки, поради което последната им предоставя правото да я сезират с жалби, чиито предмет са именно такива неизпълнения.

Право на жалба до Европейската комисия Европейската комисия може да се самосезира като образува по собствена инициатива производство срещу държава-членка по реда на член 258 ДФЕС. Обикновено различните генерални директорати извършват системен мониторинг на мерките, които предприемат държавите-членки, за да изпълнят задълженията си, произтичащи от Договорите, и на базата на този мониторинг решават дали и в кои случаи да образуват такова производство.

В практиката обаче често Европейската комисия образува производството по член 258 ДФЕС по повод на постъпила жалба от физическо или юридическо лице за извършено нарушение от държава-членка на правото на ЕС. Макар и подаването на подобни жалби да не е нормативно уредено, практиката недвусмислено показва, че в редица области Комисията разчита именно на оплакванията, сигналите и информацията, които постъпват от субектите на частното право.

Всяко физическо или юридическо лице може да подаде жалба пред Комисията срещу държава-членка във връзка с твърдяно неизпълнение на нейни задължения. От особена важност е да се подчертае, че не е необходимо жалбоподателят да докаже интерес от образуване на производство срещу въпросната държава-членка, нито да доказва, че е съществено и непосредствено засегнат от неизпълнението, срещу което подава жалба .

Въз основа на информацията и твърденията, съдържащи се в жалбата Комисията ще реши, в съответствие с правилата и приоритетите, които е приела, дали да предприеме по-нататъшни действия. Едно по-задълбочено проучване на механизма на образуване на производството по член 258 ДФЕС несъмнено показва, че жалбите срещу държавите членки, подавани до Комисията от субекти на частното право, имат голямо значение при идентифицирането по-специално на неизпълнения на задължения, произтичащи от първичното право и от регламентите на ЕС. Както Учредителните договори, така и регламентите са актове с пряко приложение, което означава, че те навлизат пряко във вътрешния правопорядък на държавите-членки, като последните не следва да предприемат мерки по транспонирането им. За разлика от тях, директивите не са пряко приложими актове на ЕС, а за да навлязат във вътрешния правопорядък на държавата-членка е необходимо те да бъдат транспонирани.

Тези разлики обясняват в голяма степен и разликите във възможностите, с които разполага Европейската комисия да контролира и евентуално да санкционира неизпълнението на задълженията на държавите членки. Докато контролният механизъм по отношение на транспонирането на директиви е добре смазан и позволява на Комисията сама да следи системно за спазването им от държавите-членки, това не може да се твърди с пълна сила за първичното право и за регламентите. Действително, що се отнася до директивите, държавите-членки по принцип са длъжни да уведомят Комисията за мерките, които са взели по транспониране на дадена директива. По този начин Комисията е в състояние системно и изчерпателно да следи за начина, по който държавите-членки изпълняват задълженията си, произтичащи от директивите, и при нужда да образува производство по реда на член 258 ДФЕС. Това следователно дава възможност на Комисията да осъществява системен мониторинг, цялостен и всеобхватен контрол по отношение на мерките, предприети от държавите-членки по транспониране на директивите. Пряката приложимост на първичното право и на регламентите обаче прави по-труден контролът за спазването им. На практика, всяка една заварена разпоредба или административна практика, както и всяка новоприета или нововъзприета такава, трябва да бъдат в съответствие с първичното право и с регламентите на ЕС. Това обстоятелство прави системния контрол по отношение на спазванието им практически невъзможен. Именно в тези хипотези Комисията разчита в голяма степен на сигналите за евентуални нарушения, които получава от физически и юридически лица . Това също така се отнася и до неизпълненията, състоящи се в съществуването на административни практики, противоречащи на правото на ЕС. Ролята на физическите и юридическите лица в някои специфични области на правото на ЕС е също така съществена. Пример в това отношение е правният режим на държавните помощи. В повечето случаи Комисията получава оплакване от страна на конкурент на предприятие, бенефициент на неуведомена държавна помощ, в резултат на което образува производство по реда на член 108 ДЕО.

Във всички тези случаи физическите и юридическите лица допринасят съществено за съблюдаването на приложението на правото на ЕС. В този смисъл те подпомагат Комисията при осъществяване на задължението й да следи за спазването на правото на ЕС. Тяхната спомагателна роля позволява на Комисията да упражнява всеобхватен и инцидентен контрол върху действията и бездействията на държавите-членки.

В случаите, в които правата на физическо или юридическо лице, които то черпи от правото на ЕС, са накърнени от действие или бездействие не на собствената му държава-членка, а на друга държава-членка, потърпевшите лица биха могли да играят съществена роля и в производството по член 259 ДФЕС. Успоредно с подаване на оплакване до Комисията, те биха могли, в зависимост от случая, да убедят собствената си държава-членка да се обърне до Комисията с искане да се произнесе с мотивирано становище по реда на член 259 ДФЕС.

Ред за подаване на жалба до Европейската комисия

Всяко физически или юридическо лице може да подаде жалба пред Европейската комисия срещу държава-членка по повод на законови, подзаконови или административни мерки или практики, които според него влизат в разрез с дадена разпоредба или принцип на правото на ЕС. Както подчертах по-горе, заинтересованите лица не са длъжни да доказват в жалбата си, че имат интерес от образуване на производството по член 258 ДФЕС, нито да доказват, че са лично и непосредствено засегнати от нарушението, срещу което се оплакват. Жалбата трябва да съдържа информация за нарушение на правото на ЕС от страна на държава-членка и не може да се отнася пряко до спор между частни лица.

Макар и процедурата по депозиране и разглеждане на жалби от физически и юридически лица да не е нормативно уредена, Комисията приема Съобщение до Европейския парламент и до европейския омбудсман относно отношенията с жалбоподателя в случай на нарушение на общностното право . Този документ, макар и да няма обвързваща сила, урежда процедурата, по която Комисията се задължава да третира постъпилите оплаквания на физичиеските и юридически лица.

Жалбите се депозират в писмена форма на един от официалните езици на ЕС по обикновена или електронна поща или по факс . За целта съществува формуляр, който може да бъде попълнен , но използването му не е задължително. За всички писма, адресирани до Генералния секретариат на Европейската комисия, се изпраща първа обратна разписка в срок от 15 работни дни от получаването им.

Съгласно Съобщението на Европейската комисия жалбите, по които има вероятност да се започне разследване, се регистрират в централния регистър на жалбите при Генералния секретариат на Европейската комисия. Не подлежат на регистриране анонимни жалби, жалби, които не посочват адреса на жалбоподателя, жалби, които не упоменават държавата-членка, срещу която са насочени или не визират действие или бездействие на държава-членка (а например на субект на частното право), жалби, чиито предмет излиза извън правото на ЕС и т.н. Решението получения сигнал да не бъде регистриран като жалба се съобщава на жалбоподателя.

Комисията разглежда постъпилите сигнали и в срок от един месец решава дали да ги квалифицира като жалби. В последния случай, тя ги регистрира в централния регистър, а Генералният секретариат на Европейската комисия изпраща втора обратна разписка в срок един месец от изпращането на първата, в която съобщава входящия номер на жалбата. Този входящ номер следва да бъде посочван във всяка последваща кореспонденция между жалбоподателя и Комисията. Задаването на официален номер не означава непременно, че срещу обвинената държава-членка ще бъде образувано производство за неизпълнение. Ако Комисията е получила многобройни сигнали по отношение на едно и също нарушение, вместо да изпраща на всеки от жалбоподателите обратна разписка, тя може да публикува съобщение за постъпването им в Официален вестник на ЕС.

При проучването на постъпилите жалби често се налага службите на Европейската комисия да поискат разяснения от органите на държавата-членка, срещу която е отправена жалбата. По този повод самоличността на жалбоподателя и информацията, съдържаща се в жалбата, няма да бъдат разкрити пред органите на държавата-членка, освен ако жалбоподателят изрично и предварително не се е съгласил за това. Ако той не е дал такова изрично съгласие, службите на Европейската комисия ще приемат, че самоличността му и изнесената информация трябва да бъдат третирани като поверителни.

Службите на Комисията уведомяват жалбоподателя за всяка стъпка, която са предприели по повод на жалбата му (уведомително писмо, мотивирано становище, предявяване на иск пред Съда на ЕС, прекратяване на производството и т.н.). При необходимост, Комисията може да прикани жалбоподателя да й предостави допълнителна информация. Нещо повече, жалбоподателите, както между впрочем и всички заинтересовани лица, могат да поискат да получат достъп до административната преписка по реда на регламент 1049/2001.

По правило, Комисията се старае да вземе решение по съществото на жалбата, т.е. да образува производство за неизпълнение или да не даде ход на жалбата, до една година от регистрирането й в Генералния секретариат .

След проучване на жалбата, съответните служби на Европейската комисия могат да отнесат въпроса до общото събрание на комисарите с предложение за образуване на производство срещу съответната държава-членка посредством издаване на уведомително писмо, или за окончателното прекратяване на преписката. Жалбоподателят се уведомява за решението на общото събрание на комисарите.

Когато възнамерява да прекрати преписката по жалбата, по принцип Комисията уведомява за това жалбоподателя като му предоставя срок от четири седмици, в който, ако желае, да изложи писмено становище. В зависимост от аргументите, изложени в това становище, Комисията решава дали да продължи проучването по преписката или да го прекрати, за което отново уведомява жалбоподателя.

В случаите, в които жалбата е очевидно неоснователна или ирелвантна, или не почива на никакви доказателства, или жалбоподателят не проявява повече интерес, преписката може да бъде прекратена по съкратена процедура, т.е. без отнасяне на въпроса до общото събрание на комисарите.

Горецитираното Съобщение на Комисията има за цел да създаде, в интерес на прозрачността и добрата административна практика, определена процедура по разглеждане на жалбите на физически и юридически лица. Това Съобщение обаче не създава процесуални права за жалбоподателите. Следователно, спазването им не подлежи на съдебен контрол . При все това, жалбоподателите, които считат, че Комисията неправилно е третирала жалбата им, могат да се обърнат за съдействие към европейския омбудсман .

EU Pilot

В съобщението си „Европа на резултатите – прилагане на правото на Общността“ Комисията постави началото на нов проект, наречен EU Pilot, чиято цел е да засили сътрудничество и партньорство между Комисията и държавите-членки в рамките именно на тази неформална фаза. Идеята е този проект да се прилага за отстраняване на нарушенията на законодателството на ЕС на по-ранен етап, без да е необходимо да се прибягва до формалното образуване на производството по реда на член 258 или 260 ДФЕС. Проектът следователно не се прилага, в случаите, в които е образувано такова производство.

Проектът работи по следния начин. Жалбоподателите подават жалба до Комисията за съществуващо неизпълнение. Ако Комисията сметне, че проблемът, който се повдига в жалбата, може да бъде разрешен без да се стига до образуване на производството по член 258 ДФЕС, тя ще заведе преписката в поверителната база данни на EU Pilot, която позволява обмен на информация между службите на Комисията и органите на държавите-членки. Въпросната държава-членка обикновено разполага с 10 седмици да отговори на жалбата. Ако Комисията е удовлетворена от отговора, преписката се прекратява. Преди това обаче тя уведомява жалбоподателя и му дава възможност да изрази становище. По този начин проектът разчита на създадената мрежа от лица за контакт, които да осигурят функционирането на системата, като гарантират, че въведените в нея преписки достигат до правилния адресат, както и да наблюдават напредъка и да насърчават ефективното и конструктивно използване на системата. Този проект е в ход от средата на април 2008 г. и в него участват на доброволни начала петнадесет държави-членки: Австрия, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Литва, Нидерландия, Обединеното кралство, Португалия, Словения, Унгария, Финландия, Чешката република и Швеция. Към настоящия момент няма информация дали или кога предстои България да се присъедини към проекта.

Комисията отчита, че проектът EU Pilot работи добре в първите години след стартирането си. До началото на февруари 2010 г. през „EU Pilot“ са преминали 723 преписки, като 424 от тях са преминали през целия процес на „EU Pilot“. Според Комисията 85 % от дадените от държавите-членки отговори са били приемливи и са позволили да се приключи съответната преписка. Някои преписки все пак са довели до образуването на производство по реда на член 258 ДФЕС. Що се отнася до обработката на получените преписки, налице е нисък процент на отхвърлени от държавите-членки досиета (3 %), като тези случаи най-често са свързани с недостатъчната информация, изпратена от жалбоподателя. По близо 67 % от преписките държавите-членки са дали отговор в рамките на десет седмици, като средният срок е 73 дни. За последващата работа на службите на Комисията по отговорите на държавите-членки няма определен срок, но в около 40 % от случаите тя е приключила в рамките на още десет седмици, средно за 109 дни .

Следва да се подчертае, че не всички преписки, касаещи тези държави-членки, задължително минават през EU Pilot. Както споменах, този проект се прилага само по отношение на тези преписки, за които се счете, че могат да получат бързо и благоприятно разрешение в рамките на този проект. Освен това, трябва да се има също така предвид, че този проект се развива преди формалното образуване на производството по член 258 ДФЕС и следователно, строго юридически, не е част от него.

Съдействие в хода на производството

Ролята на физическите и юридическите лица не се изчерпва с подаването на жалба до Европейската комисия. В хода на разследването например е твърде възможно Комисията да отправи искане до съответното лице за допълнителна информация. В случаите на неизпълнение, причинено от наличие на неправомерна административна практика например, не е достатъчно да се докаже съществуването на отделни неправомерни действия или бездействия на администрацията, а наличието на неправомерна последователна практика от общ характер. Този квалифициран състав на неизпълнение е по-трудно доказуем и изисква от Комисията да направи преглед на цялостната административна практика в съответната държава-членка. Трудно доказуеми са и редица други видове неизпълнение, като напр. тези, свързани с опазването на околната среда, които изискват набавянето на набор от технически данни, изследвания и т. н. Събирането на доказателства с подобен обсег е нелека задача, особено като се има предвид, че Комисията не разполага със собствени правомощия за принудително събиране на доказателства.

Ето защо в подобни случаи Европейската комисия няма друг избор, освен да разчита на сътрудничеството на държавата-членка ответник, която да й предостави, в рамките на досъдебната фаза на производството, исканите данни. За да изиска подобна информация Комисията би могла, разбира се, да се позове на задължението на държавите-членки за лоялно сътрудничество, произтичащо в частност от член 4, параграф 3 ДЕС. При всички положения обаче, ако държавата-членка ответник не предостави на Комисията нужната й информация – а държавата-членка няма интерес да го направи, тъй като тя е ответник в производството, а в определени случаи не е изключено тя да се намира и в обективна невъзможност да го стори – Комисията няма да успее да докаже иска си по същество.

Следователно, ако държавата-членка ответник не съдейства на Комисията, или ако й предостави едностранчива информация, единственият допълнителен източник на информация, на който може да разчита Комисията, са именно физическите и юридически лица, потърпевши от неизпълнението. В този смисъл, тяхната роля при събирането на релевантните доказателства е особено важна.

Алтернативни способи за защита

Подаването на жалба до Европейската комисия е особено подходящо в случаите, в които са налице структурни или системни проблеми по прилагането на правото на ЕС, или случаите, в които нарушаването на това право засяга голяма група лица, а не един единствен случай. В тези случаи съществува по-голяма вероятност Комисията да образува производството по член 258 ДФЕС.

Подаването на жалба до Европейската комисия може в действителност да се окаже особено полезно и ефективно. То обаче не е универсална панацея срещу всяко действие или бездействие на държава-членка, което нарушава нормите на ЕС. В тази връзка трябва да се има предвид, че голямото предимство на производството по член 258 ДФЕС е, че ако неизправната държава-членка се съгласи в кратки срокове да отстрани неизпълнението, проблемът се решава генерално – държавата напр. отменя или иземня противоречащата на правото на ЕС нормативна уредба. В повечето случаи това би довело и до удовлетворяване на материалното право на физическото или юрлидическото лице, автор на жалбата до Комисията. Но това не винаги е така, особено в случаите, в които междувременно решението на националния съд, което е в ущърб на жалбоподателя, е станало окончателно.

Ето защо, физическите или юридически лица, които смятат, че дадена мярка (законова, подзаконова или административна) е несъвместима с правото на ЕС, преди да подадат жалба до Европейската комисия или едновременно с това, могат да се обърнат към националните административни или съдебни органи по реда, предвиден в националното законодателство, като основат исканията си на разпоредбите от правото на ЕС. В тази връзка принципите на директния ефект и предимството на правото на ЕС ще са им от особена полза. Освен това остава отворена възможността за отправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС по реда на член 267 ДФЕС. Съчетаването на възможността за подаване на жалба до Европейската комисия с подходящото производство пред национален съд гарантира паралелна защита на накърненото право.

***