МЕТОДИКА НА АГЕНЦИЯ ПО ЗАЕТОСТТА ОТНОСНО УСЛОВИЯТА И РЕДА ЗА ОРГАНИЗИРАНЕ И ПРОВЕЖДАНЕ НА КВАЛИФИКАЦИОННО И МОТИВАЦИОННО ОБУЧЕНИЕ НА БЕЗРАБОТНИ ЛИЦА

Съвместно становище на БСК и АЛЦПО по Методиката на Агенция по заетостта относно условията и реда за организиране и провеждане на квалификационно и мотивационно обучение на безработни лица, регистрирани в поделенията на АЗ, 2004 г.

ДО

Министерство на труда и социалната политика

На вниманието на

Г-н Румен Симеонов -

Заместник Министър

Относно: условията и реда за организиране и провеждане на квалификационно и мотивационно обучение на безработни лица, регистрирани в поделенията на АЗ

Уважаеми господин Симеонов, 

При съществуващата в момента практика за провеждане на конкурсни процедури от Дирекции “Бюро по труда” за избор на доставчик на професионално обучение за безработни лица без предварително осигурено работно място, конкурсите се провеждат само по критерий “най-ниска цена”. Качествените показатели не оказват влияние на крайното класиране. На практика оценка на качеството няма, защото прилаганата методика не предвижда качествени показатели и начина за тяхното оценяване в картата за оценка на предложенията. 

В изложението по-долу сме се опитали да структурираме идентифицираните в практиката проблеми, анализиране на негативите от тяхното нерешаване и предложения за конкретни управленски решения. 

През м. септември, 2004 г. след дълъг период на консултации между всички заинтересовани страни на пазара на квалификационните услуги за безработни, беше одобрена нова “Методика за оценка на предложенията за обучение за придобиване на професионална квалификация и за мотивация, организирани и финансирани от Агенцията по заетостта”, която и понастоящем е публикувана в електронната страница на АЗ. В нея залегнаха основни принципи за осигуряване на равнопоставеност и прозрачност в провеждането на конкурсните процедури. 

В т.9 на Указание за организиране от АЗ на обучения по реда на чл. 63, ал.1, т.т. 1, 3, 4 и ал.2 от ЗНЗ, методиката се обявява за приложима само за конкурси с обем над 20000 лева, което на практика изключва нейното прилагане в конкурсите, организирани от Д”БТ”, които са в порядъка на 3000 – 6000 лв. за отделен квалификационен курс. Нещо повече, с вътрешна заповед на изпълнителния директор на АЗ – г-н Сотир Ушев, ном: 9193.04.02 от 08.10.2004 г. до Д”БТ” изрично е указано за малки конкурси под 20000 лв. да не се прилага методиката, а критерий за оценка да бъде “най-ниска цена” като показателят е крайната офертна цена, т.е. с включен ДДС. При това положение в оценката не участва нито един качествен критерий, единствен критерий остава цената, а от конкурсите автоматично се изключват кандидатите с по-големи обеми на дейността, регистрирани по ЗДДС. 

Вероятно, г-н Ушев е имал съответните аргументи за издаване на заповедта, с която обявява одобрената от Министъра на труда и социалната политика методика за нищожна в практиката, но защо тези аргументи не са обявени в публичното пространство? Считаме, че такава практика е недопустима, защото ликвидира прозрачността в конкурсните процедури и създава предпоставки за корупционна среда. Допълнително това обстоятелство създава неравнопоставеност между кандидатите, но по-важно – занижава качеството и ефективността на предлаганото обучение. 

Предлагаме: 

Данък добавена стойност не е разход или приход и включването му в методиката за финансова оценка на предложенията по метода “най-ниска цена” води до неравнопоставеност при провеждане на конкурси за избор на обучаваща институция. Още повече, че организациите с капацитет, опит и история на пазара на квалификационните услуги почти винаги са регистрирани лица по ЗДДС, което би могло да бъде допълнителен критерий в полза на тези кандидати при оценката на техния капацитет за извършване на дейността, а не обратното, каквато е практиката в момента. В съществуващата практика за формиране на цена за обучение ДДС се начислява върху всички разходи за провеждане на обучението съгласно формата на план сметката на АЗ. Много от разходите обаче не са облагаеми сделки с оглед възстановяване на ДДС – например хонорари по граждански договор с физически лица, командировки на преподаватели или безработни лица и др., които не се отчитат с фактури по закона за счетоводството. Включването на тези разходи в данъчната основа за определяне на крайната цена в конкурсната документация създава предпоставка за изкуствено завишаване на предлаганите цени за обучение. 

Предлагаме:

В поканите за участие в конкурси за доставка на професионално обучение на безработни лица АЗ задължително да определя и критерий минимална офертна цена като гаранция за качеството на предлаганото обучение. Минималните цени да се определят диференцирано за различните видове обучения, като се вземе предвид спецификата на дейността, например: 

Обучение в компютърни технологии 

При провеждане на конкурси за компютърно обучение да се определя минимална цена, която да гарантира ползването на лицензиран софтуер. Масова практика до момента беше Д”БТ” по места да определят като максимална цена за обучение във всякакви компютърни технологии 1лв/на час, което гарантира ниско качество на обучението и използване на пиратски софтуер. От практиката през последния месец има още по-фрапиращи случаи, например, в Д”БТ” Младост е спечелен конкурс за обучение по специалност “текстообработка” от ЦПО към ЕТ “Хлимия” с цена 0,49 лв./час. (ед. цена 147 лв. за 300 учебни часа). БСК и АЛЦПО нямат за цел да правят разследване на практиката на АЗ за провеждане на конкурси за избор на обучаващи организации. Изнесените данни са ни известни от нашите членове и вероятно такива случаи могат да се установят масово в страната, докато няма ясна процедура и публичност за резултатите от проведените конкурси. В момента информацията за резултатите от конкурсите не е публично достъпна – освен името на спечелилия кандидат, не се обявяват цените, с които избраните кандидати са спечелили, както и протоколите на оценъчните комисии по места. 

Предлагаме:

В съществуващата практика не е заложен критерий за използване на лицензиран софтуер, който е най-лесно измеримият показател по отношение на качеството на обучение по компютърни технологии. Аргументите, че всеки участник на пазара на квалификационните услуги е длъжен сам да спазва законите в страната, в конкретния случай е недостатъчен, предвид липсата на ефективен контрол и действащ санкционен режим. По същата логика всеки е длъжен да бъде коректен данъкоплатец, но в конкурсната процедура се изискват доказателства за коректността на кандидата по отношение на липсата на данъчни и осигурителни задължения. Ако АЗ иска действително да демонстрира добро желание за защита на интересите на целевите си групи по отношение на качеството, конкретно в случаите на компютърно обучение, има тази възможност с много лесна за реализация мярка – като изиска доказателство за притежаване на лицензиран софтуер (фактура за закупуване или договор за предоставяне на права). Учудващ е фактът, че независимо от разумността и леснотата на подхода, до момента ние не само, че не срещаме разбиране в институциите, управляващи професионалното обучение, но дори обратно – срещаме отпор и нежелание такава мярка въобще да бъде дискутирана, което води до по-сериозни изводи по отношение на качество, прозрачност и равнопоставеност между доставчиците на компютърно обучение. В момента е практика конкурсите за компютърно обучение да се печелят от малки, неизвестни кандидати с по няколко компютърни станции, има случаи на доставка на обучението в жилищата на физическите лица, управляващи тези фирми и т.н., на базата на най-ниска офертна цена. Очевидно, когато доставчикът не притежава лицензиран софтуер, неговата цена е дъмпингова. Това е и предпоставка за участие на фирми “фантоми”, подставени лица в конкурсните процедури, които след това прехвърлят дейността на друг изпълнител, което е недопустимо съгласно критериите на АЗ. Допускайки подобна практика в конкурсните процедури, АЗ става съучастник на пазара на нелоялните доставчици на квалификационни услуги и същевременно с бездействието си насърчава разрастването на сивия сектор в тази сфера. 

Чуждоезиково обучение 

При провеждане на конкурси за възлагане на чуждоезиково обучение да се определя минимална цена, която да гарантира ползването на авторски учебни помагала. Всички участници на пазара на езиковите квалификации добре знаят какви продукти съществуват на пазара и чии са авторските права върху тези продукти. В сегашната практика се допускат оферти на кандидати, които предлагат “оригинални” учебници, например за обучение по английски език по системата New Headway, чиито авторски права се притежават от Oxford University Press и се разпространяват официално в България от Oxford center при British Council. Цените на учебните материали на Oxford center в България са известни и публично обявени в интернет страницата на организацията, както и системата на отстъпки при определени случаи на сътрудничество. Целесъобразно и лесно изпълнимо е да се сравняват предлаганите в офертите на кандидатите цени за “оригинални” учебници и помагала с публично обявените, при което веднага се установява разлика 3 – 4 пъти и съответно нарушение на авторски права. В същото време подобни оферти печелят максималния брой точки по съответния показател за качеството на избраната система за чуждоезиково обучение, методика и т.н. на базата на международно признатия престиж на системата. 

Предлагаме:

Двоен стандарт за доставчици на професионално обучение 

За да имат достъп до конкурси за квалификационно обучение, кандидатите трябва да са лицензирани по съответните специалности в НАПОО – Национална агенция за професионално образование и обучение, което е изрично постановено в чл. 62, ал.2 на ЗНЗ. Това не важи за представителите на институциите от системата на МОН – училища и университети, според Правилника за прилагане на ЗНЗ, чл. 56, ал.1 , в която е дадено разширително тълкувание: “... Националната система за обучение за придобиване на професионална квалификация на безработни и заети лица включва центрове за професионално обучение, центрове за професионално информиране и консултиране, лицензирани по действащото законодателство, както и професионални училища, училища по изкуства, професионални гимназии и професионални колежи ...”. Недопустимо е с подзаконов нормативен акт да се тълкува разширително изричен законов текст, уреждащ изчерпателно съответен кръг от лица. 

Лицензионната процедура на НАПОО е свързана с доказване на капацитет за извършване на дейности за професионално обучение за възрастни лица (над 16 г.) по 6 различни критерия за осигуряване на качествен и ефективен учебен процес за възрастни – методика, учебни планове и програми, преподаватели за работа с възрастни, качество на материално техническата база и пригодност за обучение на възрастни, оценяване и удостоверяване на квалификации и т.н. Основен елемент в методиката за лицензиране в НАПОО е оценката на качеството на професионалното обучение по отношение на целите на обучението за възрастни - резултати, устойчивост на резултатите след приключване на обучението, реализацията на пазара на труда спрямо целите на обучението, т.е. икономизирането на дейността и оценка на нейната ефективност. АЗ следва да защитава потребителските интереси на целевите групи безработни лица и да изисква допълнителни доказателства от нелицензираните по силата на закона структури от системата на МОН, за да може: 

• Да гарантира защитата на целевите групи безработни възрастни лица;
• Да оправдае най-правилния избор за разходване на бюджетните средства
• Да гарантира равнопоставеност между лицензираните и нелицензираните доставчици на професионално обучение в конкурсните процедури 

Предлагаме:

По силата на различни споразумения между МОН и фирмите, притежаващи изключителни права за разпространение на софтуерни програми или оригинални езикови помагала и учебници на българския пазар, на институциите в системата на МОН са предоставени безплатни или на символична цена програмни продукти и авторски учебни помагала. Изрична клауза в тези споразумения е използването на предоставените авторски продукти само за нуждите на собствените ученици и студенти, т.е. за некомерсиални цели. Допускането на тези институции до конкурси, организирани от АЗ при равни други условия, създава предпоставка за нелоялна конкуренция и злоупотреба с предоставените авторски права за комерсиални цели, на което АЗ с бездействието си става съучастник 

Предлагаме:

Мотивационно обучение 

Съществуващата практика да не се изисква притежаване на лицензия от НАПОО в конкурсните процедури за мотивационно и чуждоезиково обучение, е много порочна и противоречи на разпоредбите на чл. 62, ал.2 от ЗНЗ, според който: “Обучение за придобиване на професионална квалификация и мотивационно обучение на възрастни се осъществява от центровете за професионално обучение, лицензирани в съответствие с действащата нормативна уредба...”.

Под претекст, че посочените дейности не са цели професии и не подлежат на лицензиране като отделни специалности, съществуващата конкурсна процедура за мотивационно и чуждоезиково обучение е закононарушителна и допуска анархия в доставката на този вид обучения. Считаме, че подходът за избор на доставчици на мотивационно и чуждоезиково обучение трябва да бъде законосъобразен, т.е. същият, както и за квалификационното обучение. 

Допълнително бихме искали да Ви обърнем внимание на факта, че при установяване на нарушения в изпълнение на дейностите за професионално обучение наличието на лицензия гарантира взимането на санкционни мерки спрямо нарушителите, което е част от методиката за лицензиране и контролиране на процеса в НАПОО. В случаите, когато се допускат нелицензирани доставчици на квалификационно и особено на мотивационно и чуждоезиково обучение, ако тези доставчици бъдат некоректни, АЗ няма защита и възможност за налагане на санкция. 

Предлагаме:

Стажуване

В процедурите за възлагане на професионално обучение за безработни лица без предварително осигурено работно място е въведено задължително изискване към кандидатите да осигуряват стажуване при работодател след приключване на обучението. Основен проблем представлява регламентирането на стажа според трудовото законодателство. В Кодекса на труда или друг нормативен акт не е предвиден договор за стажуване след обучение на безработно лице без предварително осигурено работно място. В сегашната практика стажуването се оформя чрез смесване на режимите по различните мерки за субсидирана заетост, най-често по чл. 41 и 46 от ЗНЗ, съгласно които АЗ заплаща минимална работна заплата (МРЗ) и осигуровки, и чл. 70 от КТ. Така работодателите са принудени да приемат стажанти по трудов договор с изпитателен срок за период от един до шест месеца. Проблем възниква много често поради разликата между субсидията в рамките на МРЗ и минималния осигурителен доход, върху който се осигурява наетото лице. Действащият механизъм не осигурява финансиране на тази разлика, което предполага или стажуване само на длъжности, за които нормативно определеният минимален осигурителен доход е равен на МРЗ, или покриване на разликата в осигуровките за сметка на работодателя, осигурил стажуване. Тази схема не създава стимули за работодателите за осигуряване на стажуване.

По силата на трудовото правоотношение за периода на стажа работодателят увеличава средно списъчния състав на персонала с броя на приетите стажанти. След приключване на стажа в рамките на един до шест месеца, съответно работодателят изпада в изкуствено намаляване на средно списъчния състав на персонала, което го лишава от достъп до други мерки за насърчаване на заетостта за период от една година. Практиката е фрапираща особено по отношение на насърчителните мерки по ЗНЗ за запазване на заетостта на заетите лица, което е приоритет спрямо антагонистичното осигуряване на стажуване. По такъв начин работодателят не само, че не е стимулиран, но е принуден да търпи загуби и пропуснати ползи поради сега действащия механизъм за осигуряване на стажуване.

В допълнение е наложена изключително тромавата система за отчитане на предоставените от бюджета средства за стажуване по посочения механизъм, което е предпоставка за изграждане на трайно негативно отношение у работодателя за осигуряване на стажуване.

Предлагаме:

Дори и при запазване на сега действащия механизъм за оформяне на стажуването като трудово правоотношение, считаме че съществува много по-опростена схема за оформяне на финансовите взаимоотношения между държавата и работодателя, осигурил стажуване. Всички финансови взаимоотношения, както и контролът по изпълнението да остане в задълженията на АЗ, чиито служители да извършват:

• Изплащане на предвидените средства за МРЗ директно на стажуващото лице;
• Изплащат осигурителните вноски директно в НОИ;
• Оформят и представят, където е необходимо изискуемия за отчета на средствата документооборот.

Като задължение на работодателя да остане само осигуряването на стажуване чрез наемане с трудов договор по посочения механизъм. Предложената схема е реално изпълнима и определено ще стимулира работодателите да предлагат стажове.

Действащият механизъм за осигуряване на стажуване чрез трудово правоотношение осигурява на АЗ изкуствено понижаване на безработицата. С акта на наемане за стажуване по изложения начин, безработното лице се отписва от регистъра на АЗ и официалната статистика лесно отчита по-ниска безработица. 

Предлагаме:

Проблемът сега става още по-голям с новите конкурси за избор на доставчици на професионално обучение на безработните лица с поставяното от страна на АЗ изискване към обучаващите организации задължително да осигуряват стаж на обучените безработни лица почти в 100% от случаите. Преобладаващата част от доставчиците на професионално обучение на пазара са “търговци” по смисъла на Търговския закон, които са специализирани в предоставяне на квалификационни услуги. Реално те нямат установени връзки с работодателите от различни сфери на стопанската практика, за да могат да осигурят стажуване след обучението. Принудени от действащия механизъм за избор на доставчици на професионално обучение, тези кандидати много често предлагат фиктивни стажове по документи или стажове с ниско качество, от което никой няма полза. В крайна сметка, философията на стажуването след обучение е осигуряване на последваща трайна заетост при работодателя, осигурил стажуване или при друг работодател от избраната стопанска сфера. Само тогава бихме могли да определим прилагането на мерките по реда на ЗНЗ като ефективни. В противен случай, проведеното обучение дори и със стажуване остава “обучение за самото обучение” без трудова реализация, което е безсмислено и противоречи на принципа за целесъобразност на разходването на средствата на данъкоплатците.

Предлагаме:

На фона на съществуващата практика на квалификационния пазар за безработните лица, работодателските организации със статут на обучаващи организации, лицензирани в НАПОО, остават почти единствената алтернатива за доставка на ефективно обучение с гарантирано качество и целесъобразно разходване на бюджетните средства. Анализът, обаче на това кои са най-често избираните доставчици на професионално обучение в системата на АЗ, ще покаже, че най-често това са малки фирми със съмнителен капацитет. За подобряване на прозрачността на конкурсните процедури в допълнение към гореизложеното предлагаме следните конкретни мерки:

Предлагаме:

Информацията, с която ние разполагаме и на базата на която правим изложените тук изводи и препоръки, сме придобили по неофициални канали в резултат на нашите активни дейности за работа с безработните лица и поделенията на АЗ в София и в страната. След като официално публикуваната Методика за провеждане на конкурси за доставка на квалификационно и мотивационно обучение е обявена за недействителна с посочената по-горе заповед на изпълнителния директор на АЗ, е необходимо да се публикува допълнителна информация за начина на оценяване на кандидатите в малките конкурси. Не е ясно дали изобщо се използват критерии за оценка на качеството на обучението и какви са те. 

Предложения по административната процедура за провеждане на конкурси 

В съществуващата практика при формирането на крайната цена за обучение съществува нерегламентирано ограничение по отношение на заложената в план сметката печалба на обучаващата институция, която се определя като процент към разходите за лекторски възнаграждения. Не е коректно печалбата на обучаващата институция да се обвързва с лекторските възнаграждения. Това създава предпоставки за посочване на нереални цифри на разходите по това перо в план – сметките. Разумно е печалбата на обучаващата институция да бъде лимитирана спрямо преките разходи за обучение, какъвто е подходът в повечето конкурсни процедури, като преди това е необходимо ясно да се дефинира кои разходи от план – сметките се допускат като преки за извършване на дейността. 

В досегашната практика за възлагане на квалификационно и мотивационно обучение контролът и оценката на качеството на обучението от страна Аз чрез Д”БТ” се извършва на база на въпросници, които се попълват от обучаемите след приключване на курса и с протоколи на експертите на Д”БТ” при посещения по време на обучението. Наблюдаваните показатели и в двата формуляра са по-скоро количествени. Във въпросника на участниците е включен въпрос за оценка на нивото на преподавателите, което е некоректно предвид, че участниците не са компетентни да оценяват експертно преподавателския екип, а биха могли единствено да дадат собствено мнение и препоръки. Като цяло обаче, остава неясен въпросът каква е обратната връзка на база на обобщените резултати от въпросниците на участниците и протоколите на експертите на Д”БТ” и как тези обобщени оценки се взимат предвид при следващи конкурсни процедури и оценка на същите обучаващи организации? Нямаме информация подобна практика да съществува, нещо повече, при установени предишни слабости на едни и същи изпълнители е възможно и се допуска повторно възлагане на нови квалификационни дейности. Предлагаме Д”БТ” и АЗ да публикува обобщените данни от въпросниците на курсистите и експертите на Д”БТ” за установените слабости и нарушения, мненията и препоръките на курсистите и т.н. Допълнително предлагаме АЗ да разработи отделна методика за оценка за качеството на извършената дейност, която да бъде максимално независима. Освен горепосочените методи, информация да бъде събрана допълнително от останалите участници в процеса – преподаватели и тяхното мнение за подбора на целевите групи от Д”БТ” (в момента подборът се извършва изцяло от Д”БТ”, а правилният подбор е предпоставка за постигане на поставените цели на обучението), мнения на екипа, управляващ дейностите в съответната обучаваща институция, както и количествени и качествени показатели за реализация на обучаемите след приключване на обучението. Разработването на подобна методика е възможна в екип от всички заинтересовани страни, за което ние сме готови да сътрудничим. 

Съгласно чл. 59, ал.1 от ЗНЗ “Към министъра на труда и социалната политика се създава Национален консултативен съвет по професионална квалификация на работната сила, който включва представители на министерства, агенции, комисии, представителни организации на работодателите и на работниците и служителите на национално равнище и други юридически лица с нестопанска цел”, който според закона “... съгласува разработването на национална политика и стратегии за обучение за придобиване на професионална квалификация на безработни и заети лица..., съгласува потребностите от обучение за придобиване на професионална квалификация”. Към настоящия момент този съвет все още не функционира, което считаме за сериозен пропуск по изпълнението на разпоредбите на ЗНЗ. 

АЛЦПО                                                                               БСК

Председател: .............................                                          Председател: ..........................

                        Росен Димоларов                                                                Божидар Данев

Обобщени предложения

за подобряване на условията и реда за организиране и провеждане на квалификационно и мотивационно обучение на безработни лица, регистрирани в поделенията на АЗ