СТАНОВИЩЕ ПО ПРОЕКТ НА ЗИД ЗА ИЗМЕНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ

БСК подкрепя законодателната инициатива на МС за усъвършенстване на процеса на разработване, съгласуване и приемане на нормативните актове, за повишаване на качеството на нормотворческия процес чрез уреждане на обхвата, реда за подготовка и обществено консултиране на предварителната (частична и цялостна) и последващата оценка на въздействие (ОВ).

В тази връзка БСК представя следното становище и предложения по проекта на ЗИД на Закона за нормативните актове:

1. Не са регламентирани изчерпателно органите с функции по изготвяне на предварителната и последващата оценка на въздействието. Налице са различни възможности за различните нормативни актове, компетентни органи и съставители включително:

•  създаване на „Център за анализи и проучвания на НС” като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити по бюджета на НС и правоприемник на  Националния център за изучаване на общественото мнение включително и чрез възможност за външно възлагане и допълване на чл. 1, ал. 5 на Финансовите правила, приложение към Правилника за организацията и дейността на Народното събрание;
• от експертни екипи на народни представители, упражнили законодателна инициатива или с внесени предложения по законопроекти между първо и второ гласуване в НС;
• специализираната администрация на МС и министерствата;
• от организации на засегнатите лица при осигурено предварително финансиране;
• Икономическият и социален съвет след възлагане от Председателския съвет или от Народното събрание, като бъдат внесени промени в Закона за Икономическия и социален съвет и се предвиди възможност за подготовка на актуализирани (втори) разширени оценки на въздействието при особено важни случаи.

Следва да бъде регламентиран по-подробен ред за изготвяне, възлагане и финансиране на оценките на въздействието - чрез обществени поръчки, пряко договаряне или искане за изготвяне на оценка на въздействието от национално представителни (браншови) и други организации на засегнатите лица. Необходимо е да се посочат източниците за финансиране за наемане на външни изпълнители и експерти, възлагане на проучвания на представители на заинтересовани (задължени) лица – браншови сдружения на бизнеса и други, за подготовката на предварителни и последващи оценки на ОВ.

2. Чл. 20, ал. 5 на ЗИД на Закона за нормативните актове предвижда обхвата, методологията за изготвяне и минималното съдържание на частичната и цялостна предварителна оценка на въздействието да се определят с акт на Народното събрание, съответно с наредба на Министерския съвет. Това позволява различен подход при изготвянето на тези оценки. Обхватът, методологията за изготвяне и минималното съдържанието на последващата оценка на въздействието се определят само в наредбата на Министерския съвет, което повдига въпроса, извършва ли се последваща оценка и от кого, когато съставител на нормативния акт е народен представител или когато е направил предложения преди второ гласуване от Народното събрание.

3. Извършването на частична предварителна оценка на въздействието е задължителна само за актове на МС (чл. 20, ал. 2), но не и за тези, издавани от общинските съвети, както и за законодателна инициатива на народните представители, в това число между първо и второ гласуване на законопроектите в НС.

4. Не са предвидени необходимите действия (с изключение на задължението за публикуване) спрямо правните последици и в отговор на последващи оценки на въздействието, които констатират неизпълнение на заложените цели на нормативния акт, радикална промяна в обществените отношения и/или други несъответствия. Тези действия не могат да бъдат изчерпателно посочени, доколкото зависят от оперативната самостоятелност и правомощия на органа, издал акта и от многобройните алтернативни възможности (пълна или частична отмяна, временно преустановяване на действието, изменения и допълнения и др.) За закони, приети от Народното събрание може да се предвиди обсъждане на последващата оценка на въздействието във водещата парламентарна комисия, например в тримесечен срок, и излизане с предложение за следващи действия от страна на органите на изпълнителната и законодателна власт.

5. Не са предвидени никакви изменения в Указа за прилагане на Закона за нормативните актове. В тази връзка орган по прилагане на Закона за нормативните актове все още е Държавния съвет (§ 7 от ПЗР на действащия Закона за нормативните актове).

6. В § 2, в ал. 3 на новия чл. 18а, след думата „предварителна“ следва да се добави израза „и последваща“.

7. В ал. 3 на новия член 19 след думата „планиране“ следва да се включи израза „обществено консултиране“.

8. В законопроекта липсва легална дефиниция на термина „значителни последици“, използван в §3. (нов чл. 20, ал. 3, т. 2 в Закона за нормативните актове). Това отваря широки възможности за субективизъм и заобикаляне на задължението за извършване на разширена оценка на въздействието. Необходимо е да се въведат критерии за „висока значимост на въздействие” от действието на законите и другите нормативни актове, като се определи критичен праг (например 20 или 50 млн. лв.) за значим финансов и икономически ефект, преки разходи и/или ползи от прилагането за засегнатите лица. В тази връзка предлагаме текстcj в допълнителната разпоредба на § 7 на ЗИД на Закона за нормативните актове да се номерира и се въведе нова т. 2 със следното съдържание: „2. „Значимо въздействие“ по смисъла на този закон е  въздействие, надхвърлящо петдесет млн. лв. оценен финансов, икономически ефект, преки разходи и/или  ползи от прилагане на съответния нормативен акт, за съответните публични бюджети и/или засегнатите лица“.

9. За законопроекти с особена обществена значимост, висока степен на въздействие и икономически последици за задължените лица и публичните разходи, следва да бъде предвидена подготовката на актуализирана (втора разширена) оценка на въздействието. Нейната подготовка следва да се основава и отчита изразените становища по първоначалните разширени оценки на въздействието на заинтересованите страни и засегнати лица (представителни организации на задължените лица – браншови сдружения на бизнеса и др.). Отговорността за подготовката на актуализираната разширена оценка на въздействието, следва да бъде вменена на съответния орган на изпълнителната или законодателна власт, респективно народни представители (съставители), упражнили право на законодателна инициатива. Целесъобразно е да се обмисли въвеждането на доброволен регистър за заинтересованите страни и техни представителни организации (национално представителни работодателски организации, браншови и регионални сдружения на бизнеса и др.) за участие в обществено консултиране и подготовка на актуализирани или нови разширени оценки на въздействието на законопроекти и/или свързани предложения на народни представители преди второ гласуване, които имат значимо въздействие. На заинтересованите страни следва да се гарантира допълнително правото на участие и представяне на становища и оценка на въздействието при разисквания в комисиите чрез внасяне на допълнения в чл. 30 на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.

В тези случаи и при допълнително оценена необходимост може да се регламентира удължен срок за представяне на предложения между първо и второ гласуване в Народното събрание, особен ред за влизане в сила на нормативния акт (удължен срок от минимум шест месеца), съкратен срок не по-дълъг от един месец за приемане на свързаната подзаконова правна уредба и др.

10. Следва да бъде определен срок за приемане на акта на Народното събрание, респективно на наредбата от Министерския съвет по чл. 19, ал. 3 и чл. 20, ал. 5, с които се регламентират условията, реда за планиране и извършване, обхвата, методологията за изготвяне и минималното съдържание на частичната и цялостната предварителна оценка на въздействието, като бъде приет шестмесечния срок по § 11 за влизане в сила на ЗИД на ЗНА.

Отделно от приемането на ЗИД на Закона за нормативните актове са необходими допълнителни законови гаранции за публичност и прозрачност на всички изразени становища и предложения от представители на заинтересовани страни и засегнати лица по проектите на нормативни актове и оценките на въздействието и тяхното своевременно публикуване (до един работен ден), включително на страницата в Интернет на Народното събрание в раздела за съответната водеща комисия. Следва да се осигури достатъчно време (минимум един календарен месец) на заинтересованите страни и техните представителни организации (национално представителни работодателски организации, браншови и регионални сдружения на бизнеса и др.) за запознаване, подготовка и представяне на становища и предложения по:

• внесени законопроекти и свързани първоначални оценки на въздействието;
• внесени предложения за изменения и допълнения от народните представители между първо и второ гласуване и оценки на въздействието, които следва да бъдат регламентирани допълнително чрез внасяне на изменения в Закона за нормативните актове и Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.

Следва да се регламентира междинно време (минимум две календарни седмици) от крайния срок за представяне на становища и предложения на заинтересованите страни и засегнати лица до насрочване на дата за обсъждане във водещата парламентарна комисия преди първо и второ гласуване от Народното събрание на съответния законопроект, на предложените изменения преди второ гласуване и съответните оценки на въздействието. Това се отнася и за случаите, при които на първо четене са приети повече от един законопроект, уреждащ една и съща материя и е подготвен последващ общ законопроект.

С цел осигуряване на достатъчно гаранции, че народните представители, парламентарните групи и ресорни комисии ще имат възможност да се запознаят със становищата и предложенията по внесените законопроекти и оценките на въздействието на заинтересовани страни и засегнати лица, предлагаме да бъде инициирано обсъждане и взето съответно решение за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание включително:

• в чл. 73, ал. 1 след думите „с мотивите“ се добавя израза „и задължителни оценки на въздействие по чл. 19, ал. 1 на Закона за нормативните актове.“
• в чл. 75, ал. 1, текстът на първото изречение се заменя със следния израз „Постоянните комисии обсъждат законопроектите и внесените оценки за въздействие не по-рано от 24 часа за тези със спешен характер по решение на Председателският съвет и не по-рано от три седмици от получаването им от членовете на съответната комисия, за всички останали.“
• в чл. 75, ал. 3, след израза „Народното събрание“ се добавя израза „заедно с всички изразени становища и предложения по внесения законопроект и оценката за въздействие, от заинтересовани страни и засегнати лица“.
• чл. 80, ал. 1 се заменя със следния текст: „Чл. 80, ал. 1 Народните представители могат да правят писмени предложения за изменения и допълнения в приетия на първо гласуване законопроект или изработения общ законопроект съгласно чл. 78, ал. 2, съпроводени със задължителни оценки на въздействие по чл. 19, ал. 1 на Закона за нормативните актове, в 7-дневен срок от приемането му, съответно от предоставянето му на народните представители. Предложенията се отправят чрез председателя на Народното събрание до председателя на водещата комисия, вписват се в публичен регистър и се публикуват на страницата в Интернет на Народното събрание в секцията на съответната водеща парламентарна комисия.“
• в чл. 80, ал. 2 след израза „второ гласуване“ се добавя израза „както и всички изразени становища и предложения по внесения законопроект и оценката за въздействие, от заинтересовани страни и засегнати лица“.
• следва да се съгласува текста на сегашния чл. 26, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрани относно подготовката на „оценки на прилагането и ефективността на законите” и предложението за нов чл. 19, ал. 2 по ЗИД на Закона за нормативните актове, въвеждащ т. н. „последващи оценки на въздействието“.

БСК изразява очакването, че представените бележки и предложения ще бъдат отчетени при обсъжданията преди първо и второ гласуване и при окончателно приемане на законопроекта.

Становището по ЗИД на Закона за нормативните актове е изпратен до председателя на Народното събрание, ръководствата на парламентарните групи и Комисията по правните въпроси към 43-то Народно събрание.