ПАРАДОКС: ЗАКОНОДАТЕЛИТЕ НЕ СПАЗВАТ ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО!

• Средно по един законопроект на ден са приемали депутатите в периода 2010-2015 г.
  
  
• Повече от половината (51.3%) внесени законопроекти са отхвърлени на някой от етапите на законодателния процес, а една-четвърт от тях изобщо не стигат до обсъждане.
  
  
• Най-много са промените в сферата на правосъдието, сигурността и обществения ред, а най-малко – в областта на културата и държавното управление.

Тези и още много данни за работата на българските законотворци бяха представени на пресконференция днес, 18 април 2016 г. Представителите на медиите бяха запознати с резултатите от Анализ на законодателната дейност на Народното събрание в периода 2010-2015 г., разработен съвместно от Българската стопанска камара (БСК) и Центъра за законодателни оценки и законодателни инициативи (ЦЗОЗИ). В пресконференцията участваха изпълнителният председател на БСК Божидар Данев, главният юрисконсулт на камарата Наталия Събева и членовете на УС на ЦЗОЗИ адв. Петър Кьосев и Николай Димитров.

За 6 години са приети 47 изцяло нови закони, като в тази бройка не са включени законите за бюджетите на РБ, ДОО и НЗОК, както и ратификациите и денонсирането на международни правни норми и споразумения. Най-голяма част от новото законодателство е в сферата на финансите и данъчното облагане (15 бр.) и в областта на правосъдието и обществения ред (11 бр.). Най-малко нови закони (3 бр.) са свързани с образованието и младежките политики.

Авторите на анализа са разгледали по-обстойно законодателството в няколко ключови за икономическото и обществено развитие сфери – процесуалните закони, данъчно-осигурителното законодателство, трудовото законодателство, законите в областта на правосъдието, сигурността и обществения ред, както и законодателството, регулиращо бизнес средата. От тези „тематични“ групи закони най-променяни са данъчно-осигурителните (общо 209 промени за 6 години!), като в 77% от случаите това е ставало чрез преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на други закони, а не чрез проект за промени на съответния закон.

Освен огромния дял на промени, правени чрез ПЗР, авторите на анализа изтъкват и преобладаващия дял законопроекти в сферата на данъчно-осигурителното законодателство, внесени от Министерския съвет, макар по принцип да се очаква законодателната инициатива да е основно от страна на народните представители. Освен това, наблюдава се закономерност във втората година от управленския мандат законодателната активност да е най-висока, като това в по-голяма степен се отнася до МС като вносител. 

Най-често променяният нормативен акт през анализирания период е Законът за енергетика, за който са приети 12 закона за изменение и/или допълнение. 10 пъти е променян Кодексът на труда, а 9 пъти – Законът за обществените поръчки. В групата на често променяните нормативни актове попадат още: Наказателният кодекс, Наказателно-процесуалният кодекс, Данъчно-осигурителният процесуален кодекс, Изборният кодекс, Кодексът за социално осигуряване, Кодексът за застраховането, Гражданският процесуален кодекс, Административнопроцесуалният кодекс, данъчните закони (за ДДС, за акцизите, за облагане доходите на физическите лица, за местните данъци и такси), Законът за Търговския регистър, Законът за движение по пътищата, законите за МВР и за ДАНС, Законът за лечебните заведения и др. 

В хронологичен план, най-бурна законодателна дейност се наблюдава през 2015 г., основно в частта на данъчно-осигурителното законодателство и на секторните закони. Най-малко приети законопроекти има през 2013 и 2014 г., но трябва да се отбележи, че през тези две години България имаше служебни правителства за периоди от по около 3 месеца годишно, в които Народното събрание не функционира, а самите правителства нямат право на законодателна инициатива.

Изключително висока е активността в сферата на данъчното законодателство през бурната в политически план 2013 г., когато имаше служебно правителство и предсрочни парламентарни избори. 2013-а държи и рекорда по промени в сферата на правосъдието и обществената сигурност. Заслужава да бъде отбелязана и високата активност по отношение трудовото законодателство през 2014 г. – отново година на парламентарни избори и служебен кабинет.

На база на анализа на извлечената статистическа информация, авторите на разработката извеждат следните основни изводи:

1. Налице е ниска ефективност на законодателния процес и голям обем „законодателен брак“. След като над 50% от работата на НС е без резултат (законите биват отхвърлени или изобщо не стигат до разглеждане), то публичните ресурси за издръжка на тази институция се ползват неефективно. Хаби се и обществена енергия за дискусия по проекти, предварително обречени да не бъдат приети от народните представители, поради тяхната конюнктурност, лобистка насоченост или опит за градене на личен имидж.
2. Налице е нееднакво третиране на вносителите. При средна норма на успеваемост 49%, проектите с вносител МС имат потенциал да бъдат приети в 75% от случаите, а вероятността внесен от МС законопроект да не бъде приет е почти нулева. В същото време, всяко пето (22%) предложение на народен представител или група народни представители бива отхвърлено.
3. Не се изпълнява задължението за разглеждане на внесените законопроекти. Неразгледаните проекти са 374 (почти 1/4 от всички). Това е порочна и противоконституционна практика на Народното събрание, тъй като по същество, това е отказ от основната му функция – законодателната.
4. Законодателната дейност е хаотична и несистематична, липсва последователност на процеса и адекватно планиране на дейността, в съответствие със стратегическите цели и заявените политики. Като цяло, законодателната дейност не отговаря на предизвикателствата на времето и очакванията на обществото. Налице е силно разминаване между обществения и политическия дневен ред. Докато обществото извежда на преден план проблемите, свързани с демографията, здравеопазването, образованието, правосъдието и обществения ред, то законодателната активност в тези сфери е относително най-слаба, за сметка на законотворчество в областта на бизнес процесите и регулациите, а твърде често и в сферата на откровено лобистките промени.
5. Законодателна нестабилност: Налице е прекалено честото и противоречиво въвеждане, изменение, допълване и/или отмяна на едни и същи разпоредби в кратък интервал от време. Основната причина за това е, че изработването на нормативни актове почти никога не се основава на цялостна концепция, на дългосрочна визия за това защо и какво законодателство следва да бъде изработено, какви обществени отношения и проблеми трябва да бъдат решени и т.н. Това създава непредвидима среда за осъществяване на стопанска и каквато и да е друга дейност, вкл. предпоставка е за отлив на инвестиции, създаване на работни места, осигуряване на социална сигурност и икономическа стабилност.
6. Некачествено законодателство: Освен честите промени в законодателството, за неговото качество може да се съди и по броя тълкувателни решения на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, както и решенията на Конституционния съд за обявяване на разпоредби на нормативни актове за противоконституционни. За разглеждания период те са общо 147!
7. Неприложимо законодателство: Не са малко случаите на приемане на сложно и неразбираемо законодателство, подлежащо на допълнително „тълкуване“, което затруднява ефективното му прилагане и е предпоставка за корупционни практики сред контролиращите органи. Подобни нормативни актове се приемат най-често вследствие на транспониране на европейски норми, които обикновено се преписват 1:1 или дори биват завишени, без да се отчита националният контекст.
8. Не се изпълнява ефективно задължението за обществено обсъждане на проектите. Освен това, често задължителното съгласуване с НСТС се заобикаля чрез внасяне на проекти за промени от народни представители, вместо от МС. Не на последно място, в процеса на консултиране с гражданското общество няма обратна връзка относно съобразяването с направените препоръки или мотиви, а това демотивира и отблъсква неправителствения сектор от участие в диалога.
9. Не се прилага задължителната оценка на въздействието преди и след приемането на нормативните актове. В изключително редки случаи вносителите включат в мотивировката си конкретни измерения относно влиянието на внасяния от тях проект, но практически няма такъв с пълноценна оценка на икономическото въздействие и необходимите за приложението им финансови ресурси и/или резултати. Особено притеснителен факт е, че нито един нормативен акт не е подложен на последваща оценка на въздействието.

Във връзка с всички констатирани факти и недостатъци на законодателния процес авторите на анализа препоръчват да бъдат предприети съответните нормативни изменения, които да уредят по-прецизно: сроковете за внасяне, обсъждане и влизане в сила на законодателството, мотивирането на предлаганите промени и извършването на предварителна и последваща оценка на въздействието, общественото обсъждане на предлаганите промени и санкциите при нарушение на Закона за нормативните актове.