СТАНОВИЩЕ НА БСК ПО ПРОЕКТ НА ЗАКОН ЗА СТРАТЕГИЧЕСКОТО ПЛАНИРАНЕ, ПУБЛИКУВАН ЗА ОБЩЕСТВЕНИ КОНСУЛТАЦИИ НА 19.03.2019 Г.

ОТНОСНО:   Становище на БСК по проект на Закон за стратегическото планиране, публикуван за обществени консултации на 19.03.2019 г.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ДОНЧЕВ,

С настоящото БСК представя следното становище по цитирания законопроект:

1. БСК е декларирала многократно негативни позиции и оценки за състоянието и резултатността на стратегическото (индикативно) планиране като основна функция на законодателната и изпълнителна власт. Приемаме за напълно обосновани и релевантни критичните оценки и формулирани основни дефицити в стратегическото планиране, изложени в мотивите и оценката на въздействие към законопроекта. В тази връзка, изразяваме категорична подкрепа за законодателното уреждане на реда и условията за изготвяне, приемане, мониторинг, отчитане и контрол при изпълнението на националните стратегически документи, и дефинираните цели на цитирания законопроект.
2. В чл. 1, ал. 2, даващ определение на стратегическото планиране, думата „разработване“ се дублира смислово с „формулиране“ и следва да бъде заместена с „изпълнение“. По такъв начин съдържанието на стратегическото планиране се свежда до процеса на „формулиране и изпълнение на държавната политика в средносрочен и дългосрочен план“, като предложената редакция отразява значително по-точно основната цел и смисъл на правните норми, включени в законопроекта.
3. В чл. 1 следва да се включи допълнителна ал. 4 с текст, регламентиращ класификацията и кодификацията на основните области на политики, програми и проекти, които е необходимо да бъдат посочени в отделно приложение към законопроекта. Понастоящем класификацията на отделните области на политики се регламентира с отделни решения на МС, основно за целите на ежегодното бюджетно планиране по първостепенни разпоредители с бюджетни средства.

Приемането на това предложение ще създаде ясен ред и координация при изготвянето, съгласуването, йерархична съподчиненост и демаркация между съдържанието на всички стратегически документи (цели, приоритети, проекти), и отговорностите на координиращите държавни органи, вкл. по оперативни и други програми, приети в изпълнение на задълженията от членството в ЕС. Изчерпателното посочване (класификация) и кодификация на областите на политики ще осигури също обвързване и съвместимост на средносрочните бюджетни прогнози, проектите на държавен бюджет и на програмни бюджети на първостепенните разпоредители с приетите цели и приоритети в основните стратегически документи, вкл. на тези, определящи хоризонтални и секторни политики.

На следващо място, ще бъдат кодифицирани всички проекти, изпълнявани на национално ниво, и ще бъде ограничено дублиращото финансиране с публични средства (държавен бюджет, извънбюджетни фондове и сметки, и от ЕС) в изпълнение на приетите общи и декомпозирани (конкретни) цели и приоритети. Ще бъде улеснена общата координация в хода на изготвянето, съгласуването и изпълнението на националните, секторните и регионални програми, както и повишена ефективността на разходване на бюджетни и други публични средства.

На следващо място, ще бъдат подобрени възможностите за въздействие на публичните проекти и разходи върху ускоряване на растежа на БВП, повишаване на общата конкурентост и осъществяване на набелязаните структурни реформи в основните области на политики.

4. С цел осигуряване на необходимата обща координация на стратегическото планиране, съвместимост на приетите стратегически документи, приоритети и цели, и по-ясно дефиниране на функциите на т. нар. „специализирано звено към администрацията на МС“, предлагаме текста на чл. 3, ал. 5, т. 1 да бъде редактиран по следния начин: „1. Осигурява съгласуваност при разработването на стратегическите документи, националните цели и приоритети, и средствата за постигането им“. Допълнителни аргументи към това предложение са представени в т. 3 и т. 8 на настоящото становище.  
5. Предлагаме в чл. 5, ал. 3, т. 1 в края на изречението да бъде допълнен изразът „индикативна дългосрочна прогнозна макроикономическа рамка“, а в т. 2 на същата алинея, да се добави изразът „вкл. обща конвергентна цел за сближаване към средното равнище на производителност и доходи в ЕС, измерима чрез БВП на жител по паритет на покупателна способност спрямо средното равнище на ЕС по методологията на Евростат“. Приемането на тези предложения ще осигури измеримост на очакваната обща резултатност (performance) на стратегическото планиране в дългосрочен хоризонт, както и прилагане на ефективен междинен и краен мониторинг, и контрол на изпълнението.
6. Предложеният Списък на националните стратегии на Република България по Прил. към чл. 6, ал. 4 детерминира развитието на страната в средносрочен план. В същото време, липсват гаранции за широка подкрепа (напр., квалифицирано мнозинство) на основните документи, приети от Народното събрание, вкл. на Националната програма развитие (НПР). Регламентирането на такива гаранции е от особена важност, ако се отчете статутът на НПР, определен в чл. 5, ал. 2, която следва да отразява „волята на нацията за приоритетните политики за съответния период и основните цели във всяка сфера на държавната политика“. Допълнителен аргумент в тази връзка е посоченото задължение по чл. 9, програмата на Министерския съвет да „отразява приоритетните му цели за срока на неговото управление в изпълнение на Националната стратегическа рамка“.   

Мотивите към законопроекта следва да обосноват допълнително възприетия подход за определяне на областите на политики и сектори, за които се приемат стратегическите документи (Списък на националните стратегии на Република България по Прил. към чл. 6, ал. 4). В списъка липсват индустриална стратегия, стратегия за рибарство и морско дело, стратегия за насърчаване на предприемачеството и др., за които вероятно се допуска, че ще бъдат приети в отговор на задължения, произтичащи от членството в ЕС по чл. 6, ал. 4.

Към настоящия момент приемането на Национална здравна карта е част от плана за действие по изпълнение на Националната здравна стратегия 2020 г. Разделянето на две стратегии в проектозакона - Национална здравна стратегия и Национална здравна карта, създава противоречивост, потенциален конфликт при целеполагането, възможности за паралелно финансиране и влошена обща резултатност.

Подходящо е да се обмисли пренареждането на списъците на стратегиите, които се приемат от Народното събрание и Министерския съвет.

7. В чл. 11, ал. 2, след думата „консултации“ следва да се добави изразът „в двумесечен срок“, с което се постига съответствие със заявените намерения в мотивите и оценката на въздействие към законопроекта.
8. Като една от основните функции на законодателната и изпълнителна власт, стратегическото планиране е сложен и многоаспектен процес с многобройни въздействия и ключово значение за структурирането и дългосрочното развитие на икономиката и обществото. В концептуален план от съществено значение е възприемането на водеща методология, на свързани теоретични (научни), политически и икономически възгледи и принципи. Необходимо е също изграждане на подходящ институционален механизъм за изготвяне на задълбочени текущи и дългосрочни анализи, проучвания и прогнози, обслужващи разработването и прилагането на стратегическите документи на държавната политика. В по-общ план, ще бъде улеснено вземането на информирани решения и ефективното изпълнение и на други основни функции и отговорности на държавната администрация.

След закриването в началото на 90-те години на Института за държавно и стопанско управление към МС и на ред други изследователски и аналитични звена в областта на икономиката, правото и държавното управление, държавната администрация в България е оставена без собствени възможности, ресурси и институции с адекватен аналитичен и проучвателен капацитет. През 2010 г. беше закрита и Агенцията за икономически анализи и прогнози към МФ, с което бе сложен край на публикуването на официални дългосрочни макроикономически прогнози, служещи за основа при разработване на основните стратегически документи. В резултат на това, редица национални ключови значими секторни документи бяха базирани върху дългосрочни прогнози разработени извън България.

Например, прогнозите на т. нар. модел PRIMES на Атинския технически университет са възприети като ключови входящи параметри при изготвяне на Националната енергийна стратегия от 2011 г., Националната транспортна стратегия от 2030 г. (посочена като добър пример в мотивите към законопроекта), както и за прогнозиране на енергопотреблението, енергийната интензивност и други критични параметри на проекта на Интегриран национален план климат-енергетика до 2030 г. Същевременно, Министерството на финансите използва алтернативни дългосрочни прогнози и допускания в т. нар. Конвергентна програма 2018-2021 г. и в Доклада за стареенето 2018 на ЕК (The 2018 Ageing Report. Economic & Budgetary Projections for the 28 EU Member States 2016-2070).

В тази връзка, БСК предлага отново да бъдат разширени функциите на Института за публична администрация към МС, като бъдат вменени съответни отговорности по изготвяне на анализи, проучвания, средносрочни и дългосрочни прогнози за целите на държавното управление и стратегическото планиране чрез включване на допълнителен параграф в ПЗР на законопроекта. Следва да бъде възстановена и Агенцията за икономически прогнози и анализи и нейното включване като второстепенен разпоредител към МФ или в състава на Института за публична администрация към МС.

С УВАЖЕНИЕ,

РАДОСВЕТ РАДЕВ

Председател на УС на БСК