Относно промените в Закона за акцизите и данъчните складове
Добави мнение

Изх.№ 02-00-37/28.11.2019 г.              

ДО 

Г-ЖА ЦВЕТА КАРАЯНЧЕВА,
Председател на 44-то Народно събрание

Г-ЖА МЕНДА СТОЯНОВА
Председател на ПК по бюджет и финанси

 

Относно: предложения на н. п. ДАНИЕЛА ДАРИТКОВА-ПРОДАНОВА, н. п. МЕНДА СТОЯНОВА и група н. п. по проекта на Закон за държавния бюджет на Р България за 2020 г., № 902-01-57 (Вх. № 954-04-216/20.11.2019г.) за изменения в Закона за акцизите и данъчните складове

 

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО КАРАЯНЧЕВА,

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО СТОЯНОВА,

С настоящото Националната организация на митническите агенти и Българската стопанска камара възразяват отново категорично срещу поредния опит за промени в Закона за акцизите и данъчните складове, в противоречие с Конституцията на РБ, международното право, европейското и вътрешното законодателство, и с обществения интерес.

            Цитираните предложения за промени в ЗАДС чрез приемане на проекта на ЗДБРБ за 2020 г. са заложени и частично обсъждани в два проекта на ЗИД на ЗАДС и на ЗКПО, публикувани за обществено консултиране по различно време и обсъждани от различни парламентарни комисии, вкл.:

1) В ЗИД на ЗАДС, № 902-01-47/12.09.2019 г. е посочено, че:

„Чл.47 (1) Лицензиран складодържател може да бъде лице, което:

т.11. използва система за видеонаблюдение и контрол, отговаряща на изискванията на чл. 47б, в случаите на:

а) производство и складиране на енергийни продукти с код по КН 2710 12 до 2710 20;

б) наличие на територията на данъчния склад на дестилационни съоръжения за производство на етилов алкохол и дестилати.“

2) В ЗИД на Закона за корпоративното подоходно облагане № 902-01-52, внесен от МС на 09.10.2019 г. и приет на първо четене на 06.11.2019 г., се предвижда, че същата разпоредба ще придобие различно съдържание, а именно:

„Чл.47 (1) Лицензиран складодържател може да бъде лице, което:

т.11. използва система за видеонаблюдение и контрол, отговаряща на изискванията на чл. 47б, в случаите на производство и складиране на енергийни продукти с код по КН 2710 12 до 2710 20.“

По такъв начин, след проведените обсъждания и гласувания предложеното изискване отпадна по отношение на складодържатели, които разполагат със съоръжения за производство на етилов алкохол и дестилати.

Цитираните предложения (№ 902-01-57) въвеждат отново изискване в ЗАДС за видеонаблюдение и контрол към данъчни складове, в които се произвеждат и складират етилов алкохол и дестилати, като се добавят и тютюневи изделия, както следва:

„В чл.47, ал.1 се създава т.12:

12. използва система за видеонаблюдение и контрол, отговаряща на изискванията на чл. 47б, в случаите на производство и складиране на:

А) етилов алкохол и дестилати;

Б) тютюневи изделия“

Поредният опит на вносителите за иницииране на законодателните промени в ЗАДС не е съобразен с добрите законодателни практики и не е коректен спрямо заинтересованите лица и проведените до този момент обсъждания в ресорната парламентарна комисия. Обсъждането на тези промени в ЗАДС като част от ЗДБРБ за 2020 г. изцяло обезсмисля и прави ирелевантни резултатите и значението на продължаващите от месец юли 2019 г. обществени консултации, изразените становища и възражения на заинтересованите лица.

Тези позиции на заинтересованите страни не са взети предвид при подготовката на второто обсъждане на проекта на ЗДБРБ, респективно от народните представители, внесли съответните предложения на формалното основание, че са извън контекста на обсъждания ЗДБРБ. По този начин всички подробно изложени и напълно основателни съображения за наличие на множество несъответствия в предлаганите законодателни промени в ЗАДС са оставени без обсъждане и последствия. В резултат на това наред с останалите разпоредби на ЗДБРБ за 2020 г. се приемат и несъобразени с обществения интерес законови текстове, които противоречат на Конституцията, международното право, европейското и вътрешното законодателство.

В подкрепа на твърдението ни за незаконосъобразност и нецелесъобразност на измененията и допълненията в ЗАДС, предвидени в ЗДБРБ за 2020 г., излагаме следните съображения:

  1. Още в процеса по изготвяне, предварителна оценка, обществено дискутиране и обсъждане на ниво парламентарни комисии на проекта предлаганите изменения и допълнения в ЗАДС са извършени съществени нарушения, рефлектиращи негативно върху законосъобразността и целесъобразността на съответните разпоредби, в т.ч. са допуснати:
  • Едностранно и частично тълкуване на необходимостта и значението на измененията единствено с оглед нуждите на държавната администрация, без да се отчита значителното неблагоприятно въздействие върху заинтересованите лица;
  • липса на достатъчно ефективно предварително обсъждане със заинтересованите лица и с обществото като цяло, вкл. отказ за провеждане на срещи на експертно равнище с компетентните институции и браншови организации;
  • липса на детайлен анализ и адекватна предварителна експертна преценка на заложените в закона технически параметри, както и на способите за реализация и контрол на същите;
  • липса на солидна фактическа и документална аргументация, подкрепена с конкретни данни, както и на обосновани прогнози за очакваните резултати от предлаганите законодателни промени, включително прогнозни стойности: на загуби и приходи в хазната, на разполагаем и необходими човешки, на технически и финансов ресурс и т. н.;
  • наличие на множество противоречия с императивни разпоредби на КРБ, вътрешното, международното и общностното законодателство;
  • неяснота по отношение на начините, сроковете, методите и средствата, посредством които законът ще намери приложение.

Посочените недостатъци са констатирани на ранна фаза от работата по законопроекта, но не са отстранени до неговото финализиране. В резултат от това, във внесения за парламентарно обсъждане нормативен акт се съдържат разпоредби, които не кореспондират на обществените отношения и не са в състояние да постигнат целените с тях резултати. Многократно изразеното от вносителя становище, че липсващата регламентация ще бъде уредена с бъдещ правилник за прилагане на ЗАДС, е ненадежден и неправилен подход, тъй като неминуемо ще доведе до продължителен период на правна несигурност. Същевременно, досегашният опит показва, че преодоляването на празноти и неточности, заложени в действащото законодателство, чрез приемане на следващ подзаконов нормативен акт, обикновено са несполучливи, практиката ги отхвърля, вкл. и чрез последващи обжалвания и решения на ВАС.

В контекста на посочените пороци може да бъде направен категоричен извод, че работата на вносителите на измененията в ЗАДС не е съобразена с изискванията на чл.26, ал. 1 и ал.2 от ЗНА, според които „изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност, а в процеса не се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица“ – основание за връщане на закона за преработка и ново обсъждане.

  1. Предвидените в ЗАДС промени не съответстват на разпоредбите на Конституцията на РБ, Закона за защита на личните данни, Регламент (ЕС) 2016/679 и Регламент (ЕО) 45/2001, Международен пакт за гражданските и политическите права, ЕКЗПЧ и др. Въвеждането на предлаганата система за видеонаблюдение ще генерира съществено количество лични данни, които са обект на специална защита в областта на електронната и информационната сигурност. Тяхното съхранение, опазване, използване по предназначение и унищожаване е комплициран и стриктно регулиран процес. Промените в ЗАДС не предвиждат механизми, които реално да гарантират неговото законосъобразно изпълнение, както от икономическите оператори, така и от държавните органи. В тази връзка, следва да бъде обърнато внимание на следните обстоятелства:
  • Дори да не е налице изрично изискване за целенасочено заснемане на физически лица, то въвеждането на промените в ЗАДС неминуемо ще доведе до неправомерно заснемане на граждани и това формално съставлява нарушение на императивните разпоредби, гарантиращи неприкосновеност на правата на личността, включително и когато липсва увреждащо намерение. Текстът не е съобразен с принципа за свеждане на събираните лични данни до минимум, изведен от чл.5, т.1 от Регламент ЕС 2016/679.
  • Не са налице основанията, при които Народното събрание може да вземе решение с конкретния закон да бъде въведено изключение от императивните разпоредби, забраняващи фотографиране, филмиране и записване на гражданите. Заложената в Конституцията на Р България законодателна възможност следва и е оправдано да бъде прилагана като последно средство за защитата на много по-съществени лични и държавни интереси (като защита на живота и здравето на личността, на националната сигурност, предотвратяване на тежки престъпления и пр.) и може да бъде допуснато само на публични места. Настоящият случай не попада сред така дефинираните хипотези, защото с въвежданите промени се цели избягване на хипотетична възможност за „манипулиране на средствата за измерване" и „неправомерно извършване на товаро-разтоварни дейности“ в частни имоти, каквито са данъчните складове. Това на свой ред може да бъде категоризирано като повратно тълкуване на законодателната воля на Великото Народно събрание, приело Конституцията, незаконосъобразно вмешателство в неприкосновената частна собственост и игнориране на факта, че лицата, упражняващи дейност като складодържатели по смисъла на ЗАДС, разполагат с надлежно издадени лицензи и отговарят на завишени изисквания от финансово и организационно естество спрямо останалите частноправни субекти.
  • Съществен недостатък на предлаганите промени в ЗАДС е и липсата на яснота кои и какви митнически служители ще имат достъп до заснетия видеоматериал; как, за какъв срок, при какви мерки за сигурност и пр. ще осъществяват обработката, криптирането, съхранението и унищожаването на тези данни. Изложеното е в разрез с всички стандарти за електронна и информационна сигурност. Аргументът на вносителите, че при осигурен достъп от складодържателите „няма да е налице пренос на данни към Агенция „Митници", а същите ще се достъпват на сървъра на данъчнозадължените лица", е неправилно от техническа гледна точка, тъй като при т. нар. „достъпване“ отново е налице пренос на данни, съответно в системата на държавния орган ще бъде запазвана съответната информация. В този смисъл, съображенията на заинтересованите лица относно невъзможността на държавните институции ефективно и надеждно да съхраняват и опазват лични данни са напълно обосновани. Доводите, че всички тези празноти в закона ще бъдат преодолени чрез приемане на правилник за неговото приложение, са голословни и несъобразени с добрите законодателни практики.
  • Заснеманите физически лица, чиято лична неприкосновеност се засяга, в масовия случай са различни правни субекти от данъчнозадължените лица (и хипотетични извършители на нарушения), което е допълнителен аргумент за несъразмерността на предвидените мерки с целените резултати.
  1. Освен посоченото по-горе несъответствие, предложенията на н. п. за законови промени в ЗАДС са в разрез с действащото национално и общностно законодателство, регламентиращо събирането, обработката, съхранението и защитата на личните данни, нормативният акт противоречи и на конкретни текстове от други нормативни актове като ЗОАРАКВСД, НПК и ДОПК.
  2. Предложенията за измененията в ЗАДС не отчитат обстоятелството, че въвеждането на задължителни системи за видеонаблюдение и контрол би довело до значителни имуществени разходи за заинтересованите лица. Доводът, че голяма част от складодържателите вече разполагат с такива системи, е несъстоятелен - липсват каквито и да било конкретни данни в подкрепа на това твърдение. Предвидените в закона параметри на необходимата апаратура са от най-високо технологично ниво, което прави голяма част от вече съществуващите системи (доколкото изобщо са налице такива) непокриващи и несъвместими със заложените стандарти. Изискването за оптическо разпознаване и разчитане на регистрационните табели на превозните средства предполага закупуване на допълнително хардуерно оборудване и софтуерни продукти. Не на последно място, законът изрично предвижда, че след влизане в сила на Правилника за приложение на ЗАДС складодържателите са длъжни да подават искане за съгласуване на изграждане на системи за видеонаблюдение и контрол, което следва да се тълкува, че наличните до този момент системи няма да бъдат ползвани.

Съществените неясноти и противоречия относно функционалността на предвидените изменения в ЗАДС предизвиква обяснението на вносителя за начина, по който ще се осъществява мониторинг на записвания от складодържателите видеопоток. В публикуваната справка в хода на консултиране на проекта на ЗИД на ЗАДС е посочено, че митническите служители няма да извършват наблюдение в реално време (поради което няма да им е необходим допълнителен кадрови ресурс), а ще преглеждат записите само след констатиране на нарушение, установено посредством ползваните до момента традиционни способи за това. Това поставя въпроса по какъв начин предлаганите промени ще доведат до предотвратяване и разкриване на нарушения, след като видеонаблюдението на практика ще влиза в употреба, едва след като нарушението е вече извършено и констатирано по друг начин, особено предвид обстоятелството, че видеозаписите и снимковият материал нямат доказателствена стойност според действащото към момента процесуално законодателство. Това, в допълнение с факта, че данните, които биха били събирани чрез видеонаблюдение, са идентични като съдържание с данните, които към момента се подават в реално време от складодържателите, поставя под съмнение необходимостта и целесъобразността на регулаторната промяна.

Допълнителна финансова и административна тежест за заинтересованите лица създава изискването за осигуряване на автономно 24-часово електрозахранване, което е трудно осъществимо технически. Складодържателите неминуемо ще инвестират в закупуването на скъпоструващи системи за видеонаблюдение и контрол, ще правят постоянни разходи за поддръжка, ремонт, обновяване и обслужване на тези системи. Необоснован е аргументът, че предвидените нововъведения няма да доведат до необходимост от допълнителни разходи (в това число за кадрови ресурс) в тежест на складодържателите, тъй като последните можели да възложат изграждането и поддръжката на системите за видеонаблюдение на външни доставчици. Ползването на услуги на трети лица, първо, е свързано с ангажиране на кадрови и финансов ресурс дори в по-големи размери, а с предоставянето на достъп до съдържащите чувствителна информация масиви допълнително се увеличава рискът от тяхно неправомерно ползване. Важното уточнение е, че в този случай „специализираните търговски дружества" не са служители на заинтересованите лица, а техни равнопоставени гражданскоправни субекти, респективно - складодържателите не биха могли да контролират и да отговарят за действията на тези трети страни. На свой ред, описаните разходи по никакъв начин няма да доведат до увеличение на производителността, подобряване на условията на труд и създаване на добавена стойност за отделните предприятия и за икономиката като цяло.

На база изложеното в т.4 от настоящото писмо, може да бъде направен обоснован извод, че предложените изменения в ЗАДС не са съобразени с принципа, регламентиран в чл.1, ал.2 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, според който „целта на закона е да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление“.

  1. Необосновано е първоначалното становище на вносителя на първоначалния проект на ЗИД на ЗАДС, че въвеждането на нормативните промени не крие риск за съхраняваната конфиденциална информация и ноу-хау на заинтересованите лица. Предоставянето на достъп на трети лица, в това число на държавни органи и „специализирани търговски дружества", съставлява нерегламентирано разкриване на търговска тайна, както на заинтересованите лица, така и на техните контрагенти, което винаги съставлява неизпълнение на поетите от икономическите оператори договорни задължения за запазване на конфиденциалност.

Във връзка с изложените за пореден път аргументи, БСК и НОМА настояват категорично за оттегляне на предложенията на н. п. ДАНИЕЛА ДАРИТКОВА-ПРОДАНОВА, н. п. МЕНДА СТОЯНОВА и група н. п. по проекта на Закон за държавния бюджет на Р България за 2020 г., № 902-01-57 (Вх. № 954-04-216/20.11.2019 г.) за изменения в Закона за акцизите и данъчните складове.

 

 

С УВАЖЕНИЕ,

/п/

РАДОСВЕТ РАДЕВ

Председател на УС на БСК

По поръчение на Национална организация на митническите агенти