ОТНОСНО ПРОЕКТ НА ЗИД НА ЗАКОНА ЗА МИТНИЦИТЕ
ДО
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ
МИНИСТЪР НА ФИНАНСИТЕ
Г-ЖА РОЗАЛИЯ ДИМИТРОВА
ДИРЕКТОР НА АГЕНЦИЯ „МИТНИЦИ“
Копие:
ДО
Г-ЖА МЕНДА СТОЯНОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА ПО БЮДЖЕТ И ФИНАНСИ ПРИ 43-то НАРОДНО СЪБРАНИЕ
Изх. № 05-15-3 / 14.03.2016 г.
Относно: Проект на закон за изменение и допълнение на Закона за митниците публикуван за обществено обсъждане на портала за обществени консултации /ЗМ/
С настоящото Българска стопанска камара представя становище и предложения по публикувания проект на ЗИД на Закона за митниците /ЗМ/.
Налице е противоречиво, неточно и субективно прилагане на част от административно наказателните разпоредби на ЗМ - конкретно чл.234а от ЗМ, често с цел оказване на корупционен натиск върху задължените лица и представителите на контролните органи.
След направено проучване на противоречивата практика по прилагане на административно наказателните разпоредби на ЗМ сред наши членове предлагаме следното изменение на текста на чл.234а от ЗМ:
„Чл.234а. (1) Който отклони временно складирани стоки или стоки, декларирани за митнически режим или реекспорт, като не изпълни установените в нормативните актове или определените от митническите органи условия и нормалното функциониране на режима не е и не може да бъде възстановено, се наказва с глоба - за физическите лица, или имуществена санкция - за юридическите лица и едноличните търговци, до 100 на сто от митническата стойност на стоките или при износ - стойността на стоките - предмет на нарушението.
(2) Когато предмет на нарушението по ал.1 са акцизни стоки, наказанието е глоба - за физическите лица, или имуществена санкция - за юридическите лица и едноличните търговци, от 150 до 250 на сто от митническата стойност на стоките или при износ - стойността на стоките - предмет на нарушението.“
Ал. 3 на сега действащия чл.234а от ЗМ се отменя.
Мотиви
Проследяването на измененията на административно наказателните разпоредби на ЗМ показва, че някои от текстовете са променяни многократно, а други като чл.234а остават в същия си вид от приемането и влизането в сила на ЗМ от 1999 г.
Най-общо административнонаказателните разпоредби на ЗМ санкционират три тежки митнически нарушения: контрабанда, измама и отклонение на стоки, като:
Първото и най-тежко по смисъл и последици нарушение е контрабандата, инкриминирана в чл.233 от ЗМ. При нейното преследване е налице непрекъснато завишаване на санкциите и утежняване на отговорността предвид степента на обществена опасност на деянието. С този текст законодателят е въвел тежки мерки за защита на фиска, като тенденцията е към утежняване на санкциите и създаване на квалифициран състав по отношение на акцизните стоки при които щетите за бюджета са най-високи. Има икономическа и хронологична последователност в извършените промени на текста.
Следващото по тежест и обществена опасност митническо нарушение е митническата измама, инкриминирана в текста на чл.234, ал.1, т.1 и т.2 от ЗМ., като разпоредбата съдържа два състава на нарушение, които се санкционират с различни санкции според по начина на тяхното определяне. За нарушението по чл.234, ал.1, т.1 е предвидено налагане на глоба, съответно имуществена санкция в размер определен спрямо избегнатите публични държавни вземания. За нарушението по чл.234, ал.1, т.2 е предвидено санкцията да се определя като процент от митническата стойност на стоките - предмет на нарушение. И за двете разгледани хипотези на нарушението митническа измама е предвидено отнемане на стоките предмет на нарушението, съгласно разпоредбата на ал.4 на същия текст.
След влизане на Р. България в ЕС се променят икономическите условия, които влияят и имат отношение към осъществяването на състава на това митническо нарушение. Значително намалява „интереса” от извършване на такива нарушения, намаляват ставките на адвалорните мита, предвид приложението на единната митническа тарифа - ТАРИК. Съответно с измененията от 2013г. и последното изменение от 2015г., законодателят е отчел новата икономическа обстановка и е диференцирал приложението на разпоредбата на ал.4 - отнемане на стоката. Предвиден е и обективен критерий, който да разграничи тежестта на отделните нарушения. С изменението от 2013г. този обективен критерий е обвързан с цялостното или частично избягване на едно от публичните държавни вземания. Когато частично е избегнато заплащане, не се предвижда отнемане на стоките - предмет на нарушение, а когато например е избегнато заплащане на дължими мита, се предвижда изцяло отнемане на съответните стоки. Поради възникналата диспропорционалност, особено в случаите на антидъмпингов внос, разпоредбата е променена отново през 2015г. като е регламентиран друг обективен критерий за преценка по отношение на отнемането, а именно съотношението между митническата стойност на стоката и избегнатите публични държавни вземания. Така се постига икономическа справедливост при налагане на наказанията и същевременно в достатъчна степен се защитават интересите на фиска.
Следващото по тежест митническо нарушение, формулирано в текста на чл.234а от ЗМ е така нареченото „отклонение на стоки от митнически режим”. Този текст представлява бланкетна правна норма без конкретен състав на митническо нарушение. Тя инкриминира всяко деяние с което се нарушава поставено от закона или от митническите органи условие за функциониране на митническите режим или митническо направление под който са поставени необщностни стоки. Целта на законодателя е да предотврати оставането на територията на страната на стоки с неуреден общностен статут и незаплатени за тях публични държавни вземания.
Тъй като митническите икономически режими с отложено плащане са различни по своя характер, икономически смисъл и функциониране, в практиката възникват множество и различни хипотези, които попадат под административно наказателната отговорност, дефинирана от чл.234а на ЗМ. Тъй като всеки от тези режими са налице множество условия за функциониране, предвидени от закона или поставени от митническите органи, налице са различни по тежест и икономическо значение нарушения. За всички тях обаче, независимо от характера и степента на увреждане на обществените интереси, са предвидени едни и същи санкции, изравнени с тези за най-тежкото митническо нарушение - контрабандата. Налице е явна и значителна диспропорционалност между тежестта на нарушенията и тежестта на предвидените санкции и глоби. Това се отнася и за диспропорционалността между санкциите за митническа измама и за по-лекото от нея митническо нарушение - отклонение на стоки от митнически режим.
Нарушението отклонение на стоки не само е определено бланкетно, но е дефинирано от законодателя като формално нарушение. Текстът на чл.234а от ЗМ (за разлика от резултатното нарушение по чл.234 от ЗМ) не предвижда настъпване на реална щета, за да бъде определено деянието като наказуемо. Достатъчно е да бъде извършено формално нарушение, на което и да е от условията за функциониране на даден митнически режим.
Редица несъществени несъответствия свързани с отклонението на стоки носят характеристиките на формални, бланкетни нарушения. В много случаи те могат и на практика много често се интерпретират по субективна преценка на всеки отделен митнически служител, с различно съдържание и последици за ДЗЛ.
Митническите икономически режими като складиране, активно усъвършенстване и транзит на стоки имат различен икономически смисъл и предназначение. По такъв начин условията, които се поставят за функционирането на всеки един от тези режими също са различни и преследват различни цели. По тези причини следва да бъдат регламентирани различни основни хипотези за отделните нарушения, определени като отклонение на стоки и свързаните с тях санкции като се отчита интензитета, тежестта и степента на засягане на фиска.
При прегледа на съдебната практика по прилагане на този текст се установяват съществени различия в тълкуването на понятието „отклонение”. Почти във всеки отделен случай назначените съдебни състави изследват наличието или липсата на настъпила щета за фиска. Това е правомерен и логичен подход доколкото само по този начин, може да бъде постигната справедливост при налагане на наказанията, пропорционална на извършените нарушения и нанесените щети.
Необходима е и допълнителна преценка кое конкретно условие на режима е нарушено, дали това условие е съществено или второстепенно, дали води до невъзможност нормалното функциониране на режима да бъде възстановено и крайната цел да бъде изпълнена. Например при режим транзит - основното изискване на закона е стоката да достигне до получаващото митническо учреждение в непроменен вид. Но при режим транзит, когато стоката е обезпечена с поставяне на митническа пломба, нарушението на целостта на тази пломба се счита за нарушение на условие, поставено от митническите органи. Тук в практиката са налице случаи, при които това нарушение на пломбата се санкционира като отклонение от режим транзит, въпреки, че стоките са представени пред получаващото митническо учреждение в непроменен вид. Формално е налице нарушение, но неговата тежест и характер, и последици са несравними със случая, при който стоката изобщо не бъде представена пред митническите органи. Разпоредбата на чл.234а от ЗМ в сегашният си вид не дава възможност за допълнителна и конкретна преценка на тези обстоятелства.
При режим активно усъвършенстване – икономическият смисъл и цел, е една необщностна стока да бъде преработена на територията на страната, а полученият компенсаторен продукт да бъде реекспортиран. Осигуряват се работни места и производство, като по време на преработката не се дължат публични държавни вземания за стоките. Интересът на фиска е да не остане компенсаторен продукт на територията на Общността, за който да не са заплатени дължимите публични вземания. В практиката са налични случаи, при които икономическите оператори са санкционирани въпреки, че няма незаплатени публични държавни вземания и компенсаторният продукт е реекспортиран, но е нарушено, някое друго условие на режима - например не е спазена форма на отчетност, изискана от митническите органи.
При режим складиране - икономическата цел е да се съхранява стока под митнически контрол, която по - късно да получи друго митническо направление или режим. И тук целта е на територията на Общността да не останат стоки с незаплатени за тях вземания. В практиката обаче са налични драстични случаи при които митническите органи приемат, че е налице отклонение на стоката, макар същата да е налична и да може да бъде установена по количество и вид от митническите органи, да е получила последващ митнически режим със заплащане на публични държавни вземания. Постановява се нарушение само защото не е изпълнено друго условие на режима – еднозначно съответствие във всеки момент от времето между материалната, складовата, счетоводната и митническа отчетност за продукти от различни партиди в процес на дообработка, или е налице преместване на стоката в друго складово помещение преди подаване на декларация за последващ режим и др.
В обобщение на гореописаните случаи, предлаганата промяна на чл.234а от ЗМ ще позволи нарушението да бъде преценявано според неговата тежест, интензитет и най-вече, според това доколко се засяга основния интерес на фиска - заплащането на дължимите държавни вземания.
С предлагания текст тази цел се постига, като се отстранява съществуващата диспропорция между тежестта на нарушението и неговото наказание, както и диспропорцията възникнала след последното изменение на чл.234, ал.4 от ЗМ между тежестта на наказанията за нарушенията по чл.234 и по чл.234а от ЗМ. Във всички случаи, тежестта на нарушенията по чл.233 от ЗМ - контрабанда и по чл.234а от ЗМ – отклонение са несравними за да бъде изравнена тежестта на административните наказания за двете деяния.
В предложената от редакция на текста на чл.234а от ЗМ се правят следните изменения:
Добавя се израза „и нормалното функциониране на режима не е и не може да бъде възстановено”. По такъв начин се дава възможност за преценка на резултатите от извършеното нарушение, а именно - дали нарушението на дадено условие на режима е от такова значение, че режимът да не може да продължи да се изпълнява или нарушението е формално и не води до невъзможност от продължаване на режима. Например: въпреки нарушената пломба, стоката е налична; въпреки неспазването на срока за подаване на декларация, митническото складиране е приключено с последващ режим; въпреки несъществено нарушение при активното усъвършенстване, компенсаторният продукт е реекспортиран в срока на режима и т.н. С добавянето на израза се дава възможност за разграничаване на маловажните случаи на нарушения, при които е възстановено законосъобразното протичане на режима и тези, при които нарушението е от такъв характер, че не може да се постигне крайната цел на режима.
На следващо място се променя размера на предвидената глоба за този вид митнически нарушения, като тя се определя в размер до 100 на сто от митническата стойност на стоките, предмет на отклонението. Считаме, че при така определен размер може да се постигне в достатъчна степен диференциация на наказанията, според тежестта на извършеното, като с непоставянето на долна граница се дава възможност наистина да бъдат отграничени маловажните случаи, при които няма щета за фиска.
Предлагания нов размер на глобата/имуществената санкция и отмяната на ал.3 от текста, която предвижда отнемане в полза на държавата на предмета на нарушение, в достатъчна степен се защитават интересите на фиска, като същевременно се прилага европейското право за съразмерност на санкциите спрямо извършеното нарушение. Именно в европейската съдебна практика се приема, че наказание предвиждащо санкция превишаваща с 50 процента стойността на стоката или валутата, предмет на нарушение е прекомерна (решение от 16.07.2015г., постановено по преюдициално дело С -255/2014г. на Съда на ЕС).
Следва да се подчертае, че съгласно основните принципи за по-нататъшно модернизиране на митническото законодателство приети с РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 952/2013 на ЕП и Съвета, компетентните държавни органи и митническата администрация следва да вземат предвид целесъобразните становища на икономическите оператори за ефективно административно опростяване и прилагане на разумен митнически контрол. В тази връзка считаме, че с предлаганото изменение на чл.234а от ЗМ се постига съответствие на тази правна норма с тези принципи, които са задължителни за ДЧ на ЕС.
