ОТНОСНО: ПРОЕКТ НА КОНЦЕПЦИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА АЛТЕРНАТИВНИ ПОДХОДИ ЗА РЕГУЛИРАНЕ НА СТОПАНСКАТА ДЕЙНОСТ

Относно: Проект на Концепция за прилагане на алтернативни подходи за регулиране на стопанската дейност, публикуван на сайта за обществено консултиране strategy.bg (срок 17.06.2020 г.)

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ДОНЧЕВ,

1. Принципите, към които БСК винаги се е придържала при регламентиране статута на неправителствените организации, представляващи стопанския сектор и работодателите, са свобода на сдружаване, самоопределяне и независимост от публичните власти, в съответствие с международното законодателство, Конституцията и ЗЮЛНЦ.
2. БСК подкрепя необходимостта от изготвяне на пълноценен анализ и концепция, както и инициирането на широк и ефективен обществен дебат по прилаганите алтернативни подходи за регулиране на стопанската дейност. На тази основа, предложеният проект на концепция следва да бъде актуализиран, като бъде очертано бъдещото приложно поле и основните публични регулаторни функции, които могат да бъдат възложени на правни субекти извън административната система или регламентирани механизми за съвместно регулиране и саморегулиране. Същевременно, изразяваме позицията, че към режим на алтернативно регулиране следва да се пристъпва след сериозна оценка и анализ на досегашния положителен и отрицателен опит, и на конкретните предложения за въвеждане на алтернативно регулиране.
3. Прави впечатление, че не е идентифициран изпълнителят, изготвил основните документи, обект на публично консултиране, по проект "АДМИНИСТРАЦИЯТА И ГРАЖДАНСКО ОБЩЕСТВО – ПАРТНЬОРСТВО В УПРАВЛЕНИЕТО", реализиран с безвъзмездната финансова помощ на ОП "Добро управление", съфинансирана от ЕС чрез ЕСФ, BG05SFOP001-2.001-0002. Тази информация е от значение при преценката на изчерпателността на предложения анализ, на надеждността на основните изводи, заключения и предложения за бъдещи промени в регулаторната и институционална рамка. При консултиране на документи с такъв характер и значение следва да бъде публикуван отговорен държавен орган, към който да бъдат насочвани становищата на заинтересованите страни, а не адресите на електронната поща на административни служители и консултантски организации.
4. Възразяваме срещу краткия срок от 14 дни за обществено обсъждане на пакета от документи, на основата на които вероятно ще бъдат предприети значителни стъпки за промяна на огромен брой законови и подзаконови документи, разширяване или стесняване на упражняваните регулаторни функции от страна на компетентните държавни органи и развитие на техния капацитет, както и преразглеждане и евентуално разширяване (или стесняване) на изпълняваните регулаторни функции от страна на институции на гражданското общество.
5. Като цяло, проектът на Концепция и приложените към него документи представят широка, макар и неизчерпателна картина на прилаганите до този момент алтернативни подходи за регулиране на стопанската дейност, вкл. и на практикувани режими в по-далечен исторически план. В тази връзка, обръщаме внимание на непълния анализ на регулаторната, институционалната рамка и практика, съществували у нас до средата на м. в. Пропусната е съществена част от историческия опит, свързан с функционирането на т. нар. Върховна стопанска камара (ВСК), вкл. и на одържавения преди 1944 г. Български институт за норми - дъщерно дружество на търговско индустриалните камари.

В периода 1943-1948 г., ВСК действа като паралелен орган на стопанско самоуправление и орган на държавата, изпълнявайки основни държавни регулаторни функции в рамките на модела на т. нар. корпоративна държава, а в последствие - за кратко и в командно плановата икономика (държавно военновременно регулиране, нормиране на цените, изпълнение на нарядната система и реквизиционния режим, изготвяне на проекти на стопанско-правни актове, приемани чрез тогавашното извънредно законодателство и др.).

Познаването на този аспект от натрупания положителен и отрицателен исторически опит от нормотворците е изключително важно с цел отстраняване на редица съществуващи регулаторни и институционални дефекти и предотвратяване на тяхната поява в близка перспектива. Например, налице е възпроизвеждане на широки правомощия и възможности за държавна намеса в автономността на съществуващите или законово регламентирани нови работодателски организации на национално или секторно ниво, като одобряване на тяхното създаване от ресорни министерства, задължително членство на предприятия от съответните сектори, задължителна регистрация в съответното отраслово министерство, задължително изпълняване на функциите на работодателска организация и др. Това влиза в драстично противоречие с принципите на свобода на сдружаване и конкретни изисквания и забрани, регламентирани в Конвенция № 87 на МОТ и други фундаментални международни трудови норми. В частност, това се отнася до автоматично придаване на привилегирован статут на съответната публично правна организация, която едновременно е и работодателска организация, и влиза в конкуренция с други работодателски организации, които са лишени от такъв статут.

В тази връзка, може да бъдат дадени редица примери за конфликт на българското законодателство с Конвенция № 87 на МОТ, например, Наредбата за условията и реда за признаване на организации на земеделски производители и междубраншови организации, която МЗХГ прие, в изпълнение на изискванията на чл. 9, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, цитирани на стр. 30 на Концепцията.

6. Анализът (стр. 32 - стр. 36 от Концепцията) не включва някои изключително значими негативни случаи на публично правни организации с регулиращи функции, регламентирани чрез специален закон. Например, Анекс 3 прави непълен преглед, като са пропуснати редица значими случаи и натрупана негативна практика, свързана с т. нар. организации за оползотворяване, регламентирани със Закона за управление на отпадъците. Те имат характеристиките на квази публично правни организации, събиращи продуктови такси (квази публични вземания, които алтернативно биха постъпили във второстепенен разпоредител с бюджетни средства), не разпределят печалба, но се предполага активна конкуренция помежду им. По такъв начин се парцелират отделни сектори и дейности, монополизира се дейността, нарушават се правилата на Единния пазар и конкуренцията, насочва се публичен ресурс към избрани подизпълнители и се дискриминира останалата част от операторите в сектора.

Саморегулация на професии и дейности се упражняват и от Камарата на строителите в България по Закона за Камарата на строителите, Камарата на архитектите по Закона за Камарите на архитектите и инженерите в инвестиционното проектиране, Камарата на независимите оценители по Закона за независимите оценители и мн. др. Последваща оценка на въздействието на тези закони би била добра отправна точка за дискусия и иницииране на бъдещи решения за прилагане на алтернативни регулативни подходи. Част от посочените и други закони за периода на своето действие не успяха да развият основните предимства на саморегулирането – ниски административни разходи, оползотворяване на специфичния експертен опит в професията, високата степен на доверие от страна на всички членове и/или задължените лица.

Към съществуващите порочни практики в редица държавни структури (напр., корупция) се добавиха други основни слабости, срещу които все още липсват ефективни механизми за противодействие както от страна на държавата, така и от страна на членската маса:

• Невинаги правилата за допускане на нови участници на пазара гарантират ясни условия за независимост и безпристрастност. В браншовите сдружения членуват най-често конкуренти. В тази връзка, е налице потенциален конфликт на интереси от страна на членовете на комисии или други органи, преценяващи дали е налице съответствие с условията за предоставяне лиценз, категоризиране или друго условие за стартиране на дейността или упражняване на регламентирания алтернативен регулаторен режим. Този потенциален конфликт може да бъде предпоставка за необосновани откази от лицензиране/регистриране, категоризиране, прекатегоризиране и пр. или за значително забавяне на произнасянето по постъпили заявления, което от своя страна е фактор за ограничаване на конкуренцията. Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси също не съдържа гаранции за независимост по отношение на членовете на комисии и други органи, прилагащи т.нар. алтернативни регулаторни режими, които преценяват наличието на основания за упражняване на определена професия или дейност.
• В част от законово регламентираните алтернативни режими към изискванията за упражняване на дейността (лицензионен, регистрационен, разрешителен режим и др.) много често се добавя и задължението за членство в професионалната организация, свързаното с него задължение за внасяне на членски внос и вписване в професионален регистър. Например, в някои случаи минималният размер за вписване в съответния браншови регистър е 1200 лв., а максималният - 80 хил. лева. Встъпителният членски внос в някои професионални съюзи и камари, упражняващи т. нар. алтернативни регулаторни режими, започва от 10 000 лева. По този начин, вместо да се улеснява навлизането на пазара на нови субекти, се ограничава достъпът до професията. Поставянето на допълнителни регулаторни и финансови бариери е в противоречие с обявените намерения и действия за намаляване на регулативните режими и пречките за осъществяване на бизнес активност.
• Налице са примери, при които в уставите, професионалните кодекси и други вътрешни документи, организации, упражняващи саморегулиращи функции, въвеждат изисквания, несъдържащи се в закона, които ограничават възможностите за упражняване на съответната професия или дейност и не съответстват на правилата на конкуренцията.
• Частично намаляват възможностите за контрол от страна на държавата върху законосъобразното функциониране на организации, които осъществяват държавни функции, тъй като, поради присъщата им автономност, те функционират освен в рамките на общите законови изисквания, но и в рамките, определени от техните устави и доброволно взети решения от общите събрания на техните членове. Всъщност, поради характера на задължителното членство и заплахата от отнемане на лиценз, нарастват възможностите за натиск върху членовете в процеса на приемане на решения. Законът не дава възможност за свикване на общо събрание по искане на определена част от членовете и при предложен от тях дневен ред. В много случаи последиците са несменяемост на управителните органи и установяване на правила в интерес на няколко от големите компании. В част от секторите са създадени паракартелни структури, които обсебват или доминират обществените поръчки и създават благоприятни условия за растяща корупция.
• Смесват се понятията за съсловни организации с бизнес сдружения, в които членуват търговци, упражняващи дейност в определен сектор на икономиката, които могат да се сдружават доброволно за защита на своите общи интереси - стопански и работодателски в съответствие с чл. 49 ал. 2 от Конституцията и Конвенция № 87 на МОТ. Изискването за задължително членство в организация на юридически лица е противоконституционно и руши структурата на изграденото браншово пространство и представителство, което в преобладаващата част от случаите е изграждано на доброволен принцип през последните повече от тридесет години.
• Чрез закона императивно се определя дейността, която могат да осъществяват отделните организации, което е недопустимо с оглед правото на свободно определяне на целите и предмета на дейност в техните устави, постановено в чл. 2 и следващите от ЗЮЛНЦ.
• Създаването на браншови сдружения (камари) със закон крие риска единствено те да бъдат припознати като партньорски организации от администрацията и/или синдикатите, което предпоставя два възможни изхода: или принудително членство в тях, или значима част от предприятията да останат без представителство на международно, национално, секторно или регионално ниво.
• Създадените със закон браншови организации са хибридна форма на държавно-обществена структура, подчинена и обслужваща изпълнителната власт. Това е не само е в противоречие с националното и международно законодателство и преобладаваща практика, но създава условия за деформиране на диалога с публичните власти и обезценяване ролята на браншовите организации като техен коректив.

7. Във връзка с изложеното могат да бъдат посочени и предложените т. нар. „СТАНДАРТИ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА АЛТЕРНАТИВНИ РЕГУЛАТОРНИ ПОДХОДИ“ (Анекс I към концепцията):

• предвиденото задължително членство в нарочно създадени публично правни организации при едновременно упражняване на работодателски функции, в конфликт с Конвенция № 87 на МОТ (стр. 4);
• възможността МС или друг държавен орган да утвърждава уставите на публично правни организации, които едновременно могат да изпълняват работодателски функции (стр. 5).

Спорно е предложеното наименование – стандарти за прилагане на алтернативни регулаторни подходи, доколкото терминът „стандарт“ има специална употреба за доброволно прилагано или хармонизирано изискване. Той вече е дефиниран в §1, т. 1 на ДР на Закона за националната стандартизация като „документ, който е съставен чрез общо съгласие и определя за общо и повтарящо се прилагане правила, основни насоки или характеристики за дейности или техните резултати, за да се постигне оптимален ред в дадена съвкупност от обстоятелства“. В тази връзка, предлагаме да се прецени необходимостта от изготвяне и внасяне от страна на МС на съответен законопроект в НС за регламентиране на т. нар. алтернативни регулаторни подходи.

8. Допускаме, че организацията и консултантите, които са поели изпълнението на проект BG05SFOP001-2.001-0002, не са имали възможност или не са счели за необходимо да получат необходимата информация във връзка със статута и функциите на БСК като сертифицираща организация по чл. 17б, ал. 3, т. 4 от Закона за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ). В тази връзка, по-долу даваме детайлни пояснения относно критичните бележки в Анекс 3 и поставения въпрос „Защо именно на тези юридически лица с нестопанска цел са възложени правомощията?“ (Анекс III, стр. 110-113).

БСК е посочена като сертифицираща организация в ЗЧАВ на основата на доказан предишен и настоящ опит в свързаната област на управление на употребата на органични разтворители, в съответствие с действащи изисквания на правото на ЕС и България. В тази връзка, БСК е:

• разработила проектите на приложимата правна уредба - Наредба 7 от 2003 г. на МОСВ и МРРБ за нормите на допустими емисии и други изисквания, свързани с употребата на органични разтворители в основните дейности и технологични процеси;
• изготвила 17-те секторни ръководства за прилагане на цитираната Наредба 7 и е актуализирала тяхното съдържание след възлагане от страна на МОСВ;
• консултирала над 80 предприятия при изготвяне на т. нар. планове за управление на органични разтворители, извършва измервания на концентрация на летливи органични съединения в емисиите при употреба на органични разтворители - дейности в пряка връзка с изискванията за сертифициране по чл. 17б, ал. 3, т. 4;
• обучила над 300 представители на индустрията, вкл. и държавни служители (РИОСВ) по прилагане на изискванията на законодателството.

БСК е разработила процедурен ред и документи, представени за съгласуване на МОСВ, в съответствие с изискванията на Наредба № 1 от 17 февруари 2017 г. за реда и начина за обучение и издаване на документи за правоспособност на лица, извършващи дейности с оборудване, съдържащо флуорсъдържащи парникови газове, както и за документиране и отчитане на емисиите на флуорсъдържащи парникови газове, издадена от министъра на околната среда и водите и министъра на вътрешните работи (Обн. ДВ. бр.20 от 7 Март 2017г., изм. ДВ. бр.46 от 1 Юни 2018г.). Дефинираните изисквания осигуряват обективност, безпристрастност и независимост при осъществяване на проверката за съответствие с действащите изисквания на българското законодателство и приложими регламенти на ЕС и извършване на дейностите по сертифициране по чл. 17б, ал. 3, т. 4 от ЗЧАВ.

В съответствие с чл. 17, ал. 2 от ЗЧАВ е регламентирано упражняването на общ контрол от страна Министъра на околната среда или упълномощени от него лица за спазване на изискванията на Наредба 1 / 17.02.2017 г. по отношение възложените публични функции на БСК. Той обхваща освен посоченото съгласуване на процедурните правила, проверката на съответните регистри на издадени сертификати (записи) и друга свързана документация съгласно цитираната Наредба № 1./2017 г., така и последващ контрол във връзка с чл. 43 на Наредбата в случаи на установени нарушения на Регламент (ЕС) № 517/2014 от лица, притежаващи документи за правоспособност, издадени от БСК.

Отбелязваме също обстоятелството, че до момента не ни е известна информация за действащи стационарни инсталации в България, за дейности по извличане на разтворители, базирани на флуорирани парникови газове, респ. - до този момент няма задължени физически лица, които да са заявили необходимост от съответна сертификация пред БСК.

С УВАЖЕНИЕ,

РАДОСВЕТ РАДЕВ

Председател на УС на БСК