ОТНОСНО ПРОЕКТА НА ЗАКОН ЗА СТРАТЕГИЧЕСКОТО ПЛАНИРАНЕ

ОТНОСНО: Проект на Закон за стратегическото планиране, публикуван за обществени консултации със срок до 21.01.2024 г.

УВАЖАЕМИ АКАДЕМИК ДЕНКОВ,

БСК е декларирала многократно негативни позиции и оценки за състоянието и общата резултатност на националното стратегическо планиране като критично значима функция на законодателната и изпълнителна власт, вкл. по повод на общественото консултиране на предшестващия законопроект, публикуван на 19.3.2019 г.[1]

Приемаме за напълно обосновани и релевантни критичните оценки, както и формулираните основни дефицити в националното стратегическото планиране, изложени в доклада, мотивите и оценката на въздействие към законопроекта. На тази основа, изразяваме категорична подкрепа за ефективно и своевременно законодателно уреждане на реда и условията за изготвяне, приемане, наблюдение, отчитане и контрол на изпълнението на националните стратегически документи, съставляващи националната стратегическа рамка и дефинираните мерки, и проекти за постигане на националните стратегически цели.

По-долу следват конкретни бележки и предложения по текста на законопроекта.

1. От допълнително прецизиране се нуждаят въведеният концептуален подход, понятийна рамка и определения на използваните термини:

• „стратегическо планиране“ – „нормативно установена дейност на компетентните държавни органи по разработване, приемане, наблюдение, отчитане и оценка на документите от Националната стратегическа рамка“ (чл. 2);
• „управление на изпълнението“ - „съвкупност от целенасочени и координирани действия, методи и инструменти за планиране, наблюдение, измерване и оценка за осигуряване постигането на стратегическите цели в съответните области на държавната политика, посредством дейността на административните структури“ (ДР, §1, т. 7).

Съвременната управленска теория и практика възприема „широкото“ разбиране за стратегическото планиране, което обхваща всички дейности, свързани с разработване, приемане, финансиране, изпълнение (на действия, мерки, проекти и задачи; за постигане на дефинирани цели), наблюдение (monitoring) на избрани показатели за резултатност и изпълнение, текущ и последващ контрол (control) на изпълнението (на планираните мерки, действия, задачи и проекти), оценка и отчитане. Целият процес се свежда до две основни фази - формулиране и прилагане. Неделима част от втората фаза е контролът (обратната връзка), включващ преглед и оценка на изпълнението (прилагането)[2].

Отделно, в теорията и натрупаната управленска практика на корпоративно и държавно ниво, се разграничават ясно една от друга и функциите:

• наблюдение (systematic and continuous collection and analysis of information about the progress of a development intervention; observe and check the progress or quality of (something) over a period of time; keep under systematic review), и
• контрол (power to influence or direct people's behavior or the course of events; determining behavior or supervise the running of particular process, project, action).

В този смисъл, е необходимо въвеждане на нова функция (отделна дейност, процес) в обхвата на стратегическото планиране, а именно контрол на изпълнението, като в чл. 1, т.4, дефинираща стратегическото планиране, след думата „наблюдение“ се добави израза „контрол на напредъка в изпълнението на планираните мерки и цели“.

2. Законопроектът въвежда повторение (тавтология) на дейностите по „наблюдението“, които се включват едновременно, както в термина/определението на „националното стратегическо планиране“ (чл. 2), така и в „управление на изпълнението“, разграничено напълно неоснователно като отделна самостоятелна функция от планирането (ДР, §1, т. 7).

Впоследствие, този погрешен подход се възпроизвежда и в наименованието на Глава пета „Съгласуваност на управлението на изпълнението със стратегическото планиране“.

В тази връзка предлагаме промени в текста на:

• чл. 1, т. 5, който да придобие следната редакция - „общите правила за осигуряване на съгласуваност между отделните функции, процеси и етапи на стратегическото планиране“;
• наименованието на глава пета, съотв. - „Осигуряване на съгласуваност между отделните процеси и етапи при осъществяване на стратегическото планиране“.

3. Допълнително следва да се изясни смислово и прецизира текстът на чл. 28, ал. 1, т. 2 - т. 4 от Законопроекта, доколкото:

• т. 2 реферира към несъществуващ текст на чл. 20, ал. 4, т. 2 от Закона за администрацията;
• т. 3 и т. 4 препращат към несъществуващи алинеи (ал. 1 и ал. 5) на чл. 33а от Закона за администрацията.

4.  Предлагаме в чл. 9, ал. 3 да бъде включена нова т. 3, съответно - преномерирани следващите точки, със следния текст: „т. 3 индикативна дългосрочна прогнозна макроикономическа рамка, а в края на текста на сегашната т. 3 в края се добави изразът „вкл. обща конвергентна цел за сближаване към средното равнище на производителност и доходи в ЕС, измерима чрез БВП на жител по паритет на покупателна способност спрямо средното равнище на ЕС по методологията на Евростат“.

Приемането на тези предложения ще осигури измеримост на очакваната съвкупна резултатност (performance) на стратегическото планиране в дългосрочен хоризонт (10 г.), йерархична съгласуваност на всички останали национални цели, както и прилагане на ефективен междинен и краен мониторинг, и контрол на изпълнението.

5. Предлагаме в чл. 8 да бъде включена нова алинея (напр. след ал. 4,) с текст, регламентиращ единна многостепенна класификация, към която се реферира съответстваща кодификация на националната стратегическа рамка. Кодификацията следва да обхваща основните области на политики (област и подобласт с четирицифрен код), национални стратегии, планове, програми (двуцифрен код) и включените мерки и проекти (четирицифрен код). Класификацията и правилата за кодифициране следва да бъдат посочени в отделно приложение към законопроекта, а не в Правилника за прилагане на закона.

Понастоящем класификацията на отделните области на политики се определя с отделни решения на МС, основно за целите на ежегодното бюджетно планиране по първостепенни разпоредители с бюджетни средства.

Законовата регламентация и изчерпателното посочване (класификация) и кодификация на областите на политики ще:

• създаде ясен ред и координация при изготвянето, съгласуването, йерархична съподчиненост и демаркация между съдържанието на всички стратегически документи (цели, приоритети, проекти) и отговорности на координиращите държавни органи, вкл. по оперативни и други програми, приети в изпълнение на задълженията от членството в ЕС;
• осигури обвързване и съвместимост на средносрочните бюджетни прогнози, проектите на държавен бюджет и на програмни бюджети на първостепенните разпоредители с приетите цели и приоритети в основните стратегически документи, вкл. на тези, определящи хоризонтални и секторни политики;
• бъде улеснено осигуряване на съгласуваност между отделните процеси и етапи при осъществяване на стратегическото планиране, което понастоящем е регламентирано частично в глава пета;
• бъдат кодифицирани всички проекти, изпълнявани на национално ниво, и ограничено дублиращото финансиране с публични средства (държавен бюджет, извънбюджетни фондове и сметки, и средства на ЕС), в изпълнение на приетите общи и декомпозирани (конкретни) цели и приоритети;
• бъде улеснена общата координация в хода на изготвянето, съгласуването и изпълнението на националните, секторните и регионални стратегически документи и повишена ефективността на разходване на бюджетни и други публични средства;
• бъдат подобрени възможностите за въздействие на публичните проекти и разходи върху ускоряване на растежа на БВП, повишаване на общата конкурентост и осъществяване на набелязаните структурни реформи в основните области на политики.

В тази връзка, следва да бъдат изготвени и включени в ПЗР на Законопроекта съответни изменения и допълнения на Закона за публичните финанси въвеждане на възприетата кодификация по области на политики за мерки и проекти, финансирани с държавния бюджет и програмните бюджети, ориентирани към резултати на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити.

6. Характерът и критичната значимост на документите от националната стратегическа рамка изискват удължаване на времето за ефективно обществено консултиране по чл. 16, ал. 4, съответно – на 40 и 20 дни, с което се постига съответствие със заявените намерения в мотивите и оценката на въздействие към законопроекта.
7. Като една от основните функции на законодателната и изпълнителна власт, стратегическото планиране е сложен и многоаспектен процес с многобройни въздействия и ключово значение за структурирането и дългосрочното развитие на икономиката и обществото. В концептуален план от съществено значение е възприемането на адекватна водеща методология, на свързани теоретични (научни), политически и икономически възгледи и принципи.

Необходимо е също изграждане на подходящ институционален механизъм за изготвяне на задълбочени текущи и дългосрочни анализи, проучвания и прогнози, обслужващи разработването и прилагането на стратегическите документи на държавната политика. В по-общ план, ще бъде улеснено вземането на информирани решения и ефективното изпълнение и на други основни функции и отговорности и „запълване“ на дефицити в капацитета на държавната администрация.

След закриването в началото на 90-те години на Института за държавно и стопанско управление към МС и на ред други изследователски и аналитични звена в областта на икономиката, правото и държавното управление, държавната администрация в България е с ограничени собствени възможности, ресурси и институции с адекватен аналитичен и проучвателен капацитет, с възможности за ефективно продължаващо обучение и повишаване на квалификацията.

В тази връзка, БСК изразява удовлетвореност от създаването на Института за анализи и прогнози през юли м. г. По такъв начин се възстановява дейността на закритата през 2010 г. Агенция за икономически анализи и прогнози към Министерството на финансите – многократно отправяно предложение, което БСК отстояваше сама в рамките на водения социален диалог с Правителството и останалите социални партньори.

БСК предлага да бъдат прецизирани и разширени функциите на Института за анализи и прогнози и да се обмисли прехвърлянето му на подчинение на Министерския съвет, със статут на държавна агенция, като бъдат внесени съответни допълнения в Раздел III „Институционална рамка“ и ПЗР на Законопроекта.

Необходимо е също бъдат приети нормативни промени в ПЗР на Законопроекта за осигуряване на кадрови и финансов ресурс и укрепване на капацитета и способностите на Института за публична администрация към Министерския съвет за обучение и квалификация на служители в държавната администрация по проблемите, методологията и инструментариума на националното стратегическо управление и планиране.

Следва също да се обмисли възможността за обединяване на Института за анализи и прогнози с Института за публична администрация към Министерския съвет.

В тази връзка обръщаме внимание, че повечето държави-членки на ЕС имат авторитетни академии или институции за развитие на държавната администрация  (Франция, Австрия и редица други по-малки държави-членки на ЕС). Те разполагат с квалифициран научно-изследователски и преподавателски състав, хотелска база за обучаемите, информационни системи, бази данни и др. Това дава възможности за адекватно обучение и развитие на държавната администрация, за ефективна аналитична и прогностична дейност, за подготовка, повишаване на квалификацията и кариерно израстване на държавните служители. Заемането на по-висока длъжност по правило е свързано не само с опита и базовото образование, но и с преминаване през систематично обучение на всяко ниво и длъжност в административната йерархия.

Изготвянето на стратегически документи минава през „цедката“ (оценка, тестване на алтернативни сценарии, разработка на резервни планове за форсмажорни ситуации и др.) именно на такива аналитично-изследователски звена, преди да бъдат насочени за обществено консултиране, приемане и изпълнение.

Приемането на това предложение би създало здрав „гръбнак“ на Съвета за развитие, създаден с ПМС 77/2023 г. (чл. 6, ал. 2 на Законопроекта), като се повиши съществено капацитетът на държавната администрация в аналитично-изследователски, прогностични дейности и националното стратегическо планиране, за ефективно кариерно развитие, подобряване на компетентността и общата резултатност.

С УВАЖЕНИЕ,

ДОБРИ МИТРЕВ

Председател на УС на БСК

[1] проект на Закон за стратегическото планиране, публикуван за обществени консултации на 19.03.2019 г.

[2] Вж. напр.: https://en.wikipedia.org/wiki/Strategic_planning#/media/File:Strategic_Management_Framework.png