ИНТЕГРАЦИЯ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ РЕГИСТРИ В СОЦИАЛНАТА ОБЛАСТ В БЪЛГАРИЯ И ЕС
Автор: Димитър Бранков[1] д. и., Съветник на Председателя на УС на БСК
___________
Интеграция на административните регистри в социалната област в България и ЕС
През 2010 г., в хода на изпълнението на проект „Разработване и внедряване на информационна система за оценка на компетенциите на работната сила по браншове и региони", подкрепен от ОП РЧР, БСК предложи интегриране и периодичното обработване на данни, пъдржани в два от основните административни регистри (АР) в социалната сфера - този на осигурените лица по Наредба № Н-13 на МФ от 17.12.2019 г. за докладване на данни за осигурените лица (предишна Н-8 на МФ от 2005 г.) и за сключените трудови договори по чл. 62 на КТ по Наредба № 5 на МТСП от 29.12.2002. Беше предложено и въвеждане на допълнителен идентификатор за локализация на работното място на наетите лица чрез еднократно въвеждане на код по Класификатора на населените места (ЕКАТТЕ) от задължените работодатели.
Интеграцията на цитираните АР и данни чрез личен идентификатор (ЕГН) дава изключителни, все още неоползотворени възможности за използване на персонализирана (при спазване на съответните изисквания за конфиденциалност, аномизирана обработка, достъп и използване) и агрегирана информация за различни цели на политиките по заетостта и заплащането на труда, социалното осигуряване, ограничаването на недекларирания труд и др.
Връзката с други функциониращи или бъдещи АР - напр., на завършилите съответните степени на пред/училищно и висше образование (МОН), издадени решения за медицинска експертиза на работоспособността (вид и степен на уврежданията), на бъдещия персонален електронен здравен профил на гражданите – част от информационната система на МЗ, и др. ще увеличи значително аналитичните способности, прогностичната и управленска мощ в ред други области на политики – образование, здравеопазване, регионално сближаване, инвестиционна среда, регулации. Паралелно с използването на основните статистически източници и публикации, ще бъдат разширени възможностите за регламентирано използване на надеждна административна информация от социалните партньори, академичната и експертна общност, гражданското общество и частния сектор.
Включването на допълнителен идентификатор за код по ЕКАТТЕ увеличи многократно възможностите за генериране на информация с изключително висока представителност, надеждност и висока честота (актуалност), вкл. на различни справки за трудовите възнаграждения (медианна и средна работна заплата), заетост, образователен и квалификационен профил на българските граждани и наети лица по статистически райони, области, общини, населени места, предприятия, сектори и икономически дейности (КИД 2008), длъжностни групи (НКПД 2011). Потенциално се улеснява прогнозирането в регионален аспект на потребностите от работна сила и учебния прием по икономически дейности, професионално учебни направления, ефективната регионализация на политиките, мерките, реформите и ключовите национални инвестиционни проекти, териториалното сближаване, проследяването на икономическото и социално въздействие, и ограничаването на основните регионални и структурни дисбаланси.
Тук е полезно да се припомни, че въвеждането на код по ЕКАТТЕ в регистъра на сключените трудови договори отне на БСК повече от седем години на излишно обременена комуникация и работна кореспонденция[2] с отговорните държавни институции – МТСП, МЗ, НАП, НСИ, НОИ, АЗ, МОН, ДАЕУ. Беше изконсумиран значителен времеви и експертен ресурс за противодействие на инерцията и противодействието в отделни държавни органи и скепсиса сред част от организациите на социалните партньори.
Крайният резултат от тези усилия - приемането на съответни допълнения в Наредба № 5/2002 г. на МТСП, направи възможен първия пилотен опит за практическо интегриране на данни от АР на осигурените лица и трудовите договори за оценяване на детайлизираната регионална „демография“ на наетите лица по сектори[3]. Впоследствие бяха експериментирани и други функционалности, следващи модела за интеграция на данни от двата АР, предложен от БСК през 2010 г.[4] Към днешна дата обаче, споменатите приложения остават единични опити с ограничен обхват и тясна функционалност, инициирани в отговор на конкретна изследователска цел или проектна задача. В този смисъл, изграждането на действаща информационна система, основана на междурегистровия обмен на данни[5] в социалната сфера, която агрегира и актуализира информация с висока честота (в т. ч. ежемесечно) по различни признаци и за различни цели е отдавна презряла обществена необходимост и задача, която все още чака своето решение.
В съответствие с методологията на Евростат, НСИ публикува данни за конкретна отчетна година за медианната работна заплата на всеки четири години. Това обаче е абсолютно недостатъчно, както като периодичност и времеви обхват, така и като териториален, секторен, възрастов, образователно-квалификационен разрез. Ефективната интеграция на двата споменати АР и връзката с други класификатори и регистри в единна информационна система би дала изключителна информационна и експертна мощ при администриране на политиката по доходите и в изпълнение на други държавни функции от МТСП (чрез НОИ и АЗ), в качеството му на орган по статистиката. Конкретно, става възможно изготвянето на ежемесечни справки за медианната и средна работна заплата и наети лица по трудови отношения в различни разрези и периоди - по населени места, общини, области и региони, икономически дейности, възрастови, квалификационни, образователни, длъжностни групи и позиции, и други признаци независимо от НСИ. Потребността от подобна информация нараства изключително много и във връзка с предложената от ЕК директива за адекватните минимални работни заплати в ЕС в която, макар и като препоръчителни прагови индикатори се посочват съотношенията на минималната към средната и медианната заплата.
Наличието и използването на различни функционалности на подобна информационна система би дало едно друго качество, както и много по-надеждна макроикономическа и демографска основа, и аргументация при формулиране на националните реформи и ключово значими инвестиционни проекти в отговор на препоръките на ЕК, като част от Националната програма за реформи, Националния план за възстановяване и устойчивост и едно по-ефективно национално стратегическо управление, вкл. това на дългосрочната заетост[6].
Следва да бъдат споменати и други неразрешени проблеми, вкл. липсата на възможност за пряка локализация на заетостта по населени места на държавните служители, за разлика от тази на наетите лица по трудови договори. Повече от тридесет години консумираме и последиците от неефективното законодателно уреждане и (не)прилагане на режима регистрация по настоящ адрес и необходимостта от отпадане на т. нар. постоянен адрес[7]. В тази връзка БСК е представяла многократно предложения за промени в законодателството за ефективна локализация, планиране и предоставяне на публичните услуги по населени места и общини, за определяне на такса битови отпадъци, основана на количеството събрани и третирани отпадъци, основани на реалния брой на лицата, живеещи и регистрирани по настоящ адрес, за осигуряване на допълнителни гаранции на основните права на гражданите и ограничаване на възможностите за манипулиране на изборния процес и др.
БСК е предлагала неколкократно консолидирането на нормативните изисквания, регламентирани с цитираните наредби на МТСП и МФ. Приемането на това предложение цели намаляване на броя на първичните администратори на данни, повторното докладване, административната тежест върху задължените лица и улесняване на компетентните държавни институции (НАП, ГИТ, НОИ, АЗ, МТСП и др.) при формирането на политики по заетостта, регулиране и осъществяване на контрола върху трудовите отношения, администриране на социално осигурителните системи, повишаване на събираемостта на данъчно-осигурителни плащания, ограничаването на недекларирания труд и др. Докладваните данни по наредбите за сключените трудови договори и осигурените лица обслужват основно две различни сфери – на трудовите и осигурителните отношения, регламентирани с КТ и КСО. В същото време, представените назад във времето възражения и контрааргументи от представители на държавната администрация са неоснователни доколкото, освен първичният администратор на данни (НАП) и отговорните администрации (НОИ, ГИТ), са налице и много други административни потребители на агрегирана информация, вкл. МТСП, АЗ, МОН, НАПОО, частния сектор, социалните партньори и др.
Следва също да се припомни, че БСК бе и първата работодателска организация, която от 2014 г. настоя за въвеждане на електронното трудово досие, заместващо хартиената трудова книжка, както и за пълна електронизация на документооборота, обслужващ индивидуалното трудово и осигурително отношение, базирана същевременно върху ефективна интеграция на действащите АР и данни.[8]
С приемането на Закона за електронното управление беше създадена основна правна рамка за изграждане на функциониращи информационни системи, основани на интегрирани АР и данни. Част от държавните институции изпълняват и паралелни функции на органи по статистиката в смисъла на Закона за статистиката като действат съответни процедури и установен ред за обмен на данни между държавните органи[9]. В същото време, централизираното обработване на интегрирани, в т. ч. лични данни в разширен обхват за целите на отделните области на политики изисква специфична компетентност и капацитет в компетентните държавни органи, с които част от тях не разполагат в пълен обем, съответно - необходими са значителни средства, персонал и време, за да ги надградят. Това обстоятелство обяснява досегашната резистентност и търсене на „аргументи“ за отказ от изпълнението на тези функции и е една от съществените причини за общото забавяне при изграждане на действащо Е-правителство.
В този контекст, наличието на значителен риск от монополизация на информацията и комерсиализиране на функционалността на информационни системи, базирани на интегрирани АР и данни, налага изпълнение на съответните функции от системни интегратори в състава на държавните органи, както и концентриране на информационния ресурс в държавния хибриден частен облак, вместо тяхното прехвърляне или дори частично превъзлагане на частния сектор, в т.ч. на Информационно обслужване АД.
Сходни са проблемите и в европейски контекст, особено като се отчете липсата на общо валидна правна рамка за интегриране на данни от съществуващите АР в държавите-членки на ЕС[10]. Пилотното проучване по проекта Synergies for Europe’s Research Infrastructures in the Social Sciences (SERISS)[11], приключил през 2019 г., се съсредоточава върху проектирането и качеството на представителните статистически проучвания в социалната сфера и изследване на наличните данни от регистрите на населението в 24 държави-членки на ЕС. То цели основно подобряване на качеството и представителността на извадките и съответната методологията на представителните статистически проучвания, на основата на Регламент 2019/1700 на ЕП и на Съвета от 10.10.2019 г. за създаване на обща рамка за европейската статистика за лицата и домакинствата, основана на индивидуални данни, събирани чрез извадки. В тази връзка, остават нерешени следните задачи:
- инвентаризация на АР и данни в социалната област в ЕС-27, в т. ч. оценка на съвместимостта, правила за агрегация, публичен достъп до аномизирана и агрегирана сравнителна информация и др;
- сравняване на приложимите национални изисквания и проектиране на правната рамка на ЕС;
- определяне на възможните функционалности и потенциални ползи за различни потребители - национални и европейски институции, социални партньори, академична и експертна общност, частен сектор и други целеви групи;
- определяне на единна класификация и правила за кодиране, общи изисквания към интеграция на данните, определяне на системен интегратор на ниво ЕС и др;
- промени в правната рамка и приемане на пътна карта за действия в следващия програмен период, вкл. използване на Големи данни и изкуствен интелект, адресиране на специфични аспекти на киберсигурността и др.
В тази връзка, Еврофондацията в Дъблин, оглавена от началото на месец юни от г-н Ивайло Калфин, може да мобилизира наличната национална кореспондентска мрежа в държавите-членки на ЕС в изпълнение на част от тези задачи и да привлече вниманието на водещите институции в ЕС върху необходимостта от своевременно решение на тези задачи с помощта на компетнтните държавни органи на държавите-членки.
Уеднаквяването на изискванията и интеграцията на основните АР и данни в социалната сфера, подържани от държавите-членки на ЕС, неизбежно води до прилагане на различни функционалности на т.нар. „Големи данни“ и изкуствения интелект. Това може да породи нови предизвикателства и опасения, вкл. опасност от нерегламентирана враждебна употреба, „комодификация“ на личните данни, на липса на своевременен и адекватен отговор на правителствата за налагане на ефективен контрол върху т. нар. Surveillance capitalism.[12]
Влизайки в задълбочен дебат по тези въпроси, социалните партньори, академичната и експертна общност следва да упражнят ефективен натиск върху отговорните национални и европейски институции за своевременно изграждане на действащи информационни системи, интегриращи съществуващите АР и данни в социалната сфера, за ускорено прилагане на единни изисквания и регламентиране на администрираща институция (системен интегратор) на нивото на държавите-членки и в ЕС, за ефективен мониторинг на скоростта на промените, на целия процес и очаквани резултати за обществото и европейските граждани.
___________
[1] Изразените позиции са лични, макар че отделни части реферират към приети многобройни официални документи на БСК
[2] Вж., напр.: ТУК, ТУК, ТУК, ТУК
[4] Вж. разработения пилотен модел за проследяване реализацията на завършилите професионално образование ТУК
[5] За действащите у нас АР виж ТУК
[6] За концептуалните основи и необходимите промени в националното стратегическо управление виж ТУК. Проект на стратегия по заетостта на Р. България 2021-2030 г. е публикуван ТУК
[9] Напр. съвместните инструкции, сключени между държавни и общински органи на основание чл. 23 и чл. 26 от Закона за Националната агенция за приходите.
[10] Вж. Европейската стратегия за данните от 19.2.2020 г. COM(2020) 66 final и Предложението за регламент на ЕП и на Съвета относно управлението на данните (Акт за управление на данните).
[12] Вж. концепцията и работите на Shoshana Zuboff ТУК
