ДО
Г-Н РУМЕН РАДЕВ,
Министър председател на Република България
Народните представители от 52-рото Народно събрание
КОПИЕ:
Г-Н ПЛАМЕН АБРОВСКИ,
Министър на земеделието и храните
Г-Н АЛЕКСАНДЪР ПУЛЕВ,
Министър на икономиката, инвестициите и индустрията
Г-Н РОСЕН КАРАДИМОВ,
Председател на Комисията за защита на конкуренцията
ОТНОСНО: Проект за изменение и допълнение на Закона за защита на конкуренцията – вх.№52-654-01-38 от 11.05.2026 г. внесен по предложение на Явор Гечев и група народни представители от ПБ
Уважаеми господин Радев,
Уважаеми дами и господа народни представители,
В качеството си на национално представителни браншови организации на предприятията в хранително-вкусовата индустрия се обръщаме към Вас като пряко заинтересована страна, за да изразим своите притеснения относно отделни текстове от внесения и приет на първо четене законопроект за изменение и допълнение на ЗЗК.
Ще изложим нашите аргументи, както и конкретни предложения за редакция и отпадане на някои текстове на законопроекта, с надеждата позицията на производителите да бъде взета предвид и отразена между първо и второ четене на законопроекта.
Въпреки, че в мотивите към законопроекта е заявена цел за защита на по-слабите участници във веригата на доставки и ограничаване на нелоялни практики, цели, които принципно би следвало да подкрепят и нас като производители и доставчици, то предложените механизми значително надхвърлят разумните граници на държавна намеса в пазарните отношения и създават сериозен риск от:
- Прекомерна административна намеса в частноправните отношения, която ограничавайки свободата на договаряне вместо да доведе до ограничаване на инфлацията ще създаде предпоставки за съществено покачване на цените. Това ще бъде резултат от намаляване на конкуренцията в сектора, въвеждането на ограничения върху промоционалните кампании и отстъпките над 20%, забраната за договаряне на ретроактивни обемни отстъпки, задължението за прилагане на еднакви надценки на продукти от една и съща продуктова категория и др. подобни мерки. В крайна сметка тежестта от предлаганата нормативна реформа ще бъде прехвърлена върху потребителите и преработвателите.
- Нарушаване на правната сигурност и предвидимост – допускането с наредба да се конкретизират основни елементи на новата регулация, като същността на предлагания регистър, неговото съдържание и задълженията на операторите, липсата на ясни дефиниции, прехвърляне на тежестта за доказване на неизвършване на нарушение върху купувачите и дори законова делегация Министерски съвет да определя още нелоялни търговски практики, за които предвидената санкция е 10% от оборота, създават несигурна инвестиционна среда. Тази правна несигурност създава реален риск от отлив на инвестиции и дестабилизация на структуроопределящ сектор за българската икономика. Нещо повече, допълване на една и съща материя, уредена първично на законово ниво, посредством подзаконов нормативен акт – каквото би представлявало допълването на уредените в закона нелоялни търговски практики с други такива посредством наредба – нееднократно е приемано за противоконституционно от КС на РБ, като противоречащо на принципа на правовата държава, уреден в чл. 4 от Конституцията.
- Създаване на неоправдана прекомерна административна тежест върху реалния сектор – чрез създаване на регистър за проследимост, бюрократични изисквания за докладване на цени и сделки с неясни параметри, както и задължение за съхраняване и акумулиране на значителен обем документация при всяка сделка, което ще затрудни особено малки и средни доставчици и др. Увеличената административна тежест неизбежно ще доведе до нарастване на разходите на производителите, които впоследствие резонно ще бъдат калкулирани в крайните цени на продуктите. Вместо да ограничи инфлационния натиск, предлаганата регулация създава предпоставки за допълнителното му засилване в този тежък за бизнеса период на натиск от външни, международни кризисни фактори.
- Въвеждането на противоречив и краен инструмент като „съвместно господстващо положение“, създава сериозни рискове за правната и инвестиционната среда. Такъв инструмент има само в няколко европейски държави и то единствено като временна антикризисна мярка и в ограничен обхват – основно до газовата и петролната индустрия, а при нас е предвидено като постоянно действаща уредба с обхват целия пазар. Предлаганите определения създават предпоставки за субективизъм при прилагането на закона, тъй като липсват ясни и конкретни дефиниции за “разумна норма на печалба“ и „прекомерно висока цена“. При отсъствието на прецизни дефиниции оценката за наличие на нарушение остава в значителна степен зависима от субективната преценка на регулаторния орган, което поражда несигурност за участниците на пазара и възпира инвестициите.
Съгласно така формулираните текстове на чл.21а, т.нар „съвместно господстващо положение“ се установява въз основа на „пазарна взаимозависимост", "сходни практики", "успоредно поведение" и ”възможност за координация". Проблемът в така обобщения термин е в обстоятелството, че ако двама независими производители реагират еднакво на пазарните условия, КЗК би могла да счита това за "съвместна позиция" или „съвместно господстващо положение“.
Реален и възможен пример е, ако фуражът скочи на световния пазар се покачи с 15%. Двама животновъди едновременно повишават цена на месото 10% (не пълния скок, защото месото не е 100% фураж). КЗК може да отчете подобно поведение като "координация“ или „картел". Това е нормално пазарно поведение, не незаконна уговорка.
При подобни условия е естествено различни оператори да реагират сходно. Считаме за реално и разумно правно решение, че за да бъде нарушение, трябва реална координация или съгласуване, не просто сходни реакции на обща среда, а също така, както е и в немския вариант да има настъпили отрицателни последици от тези действия.
От друга страна предлагамев чл. 21а да се добави изрична разпоредба, че законно регистрираните организации на производители и производителски кооперации, действащи съгласно Регламент (ЕС) № 1308/2013, не попадат в хипотезата на съвместно господстващо положение само поради съвместното предлагане на продукция на пазара. Без тази яснота съществуващите и планираните форми на колективна реализация от страна на земеделски производители и животновъди ще бъдат изложени на непредвидим регулаторен риск.
Ние оценяваме добрите намерения и желанието да бъдат подкрепени производителите на селскостопанска продукция, но предлаганите крайни решения ще се отразят негативно, и на земеделските производители, и на преработвателите, и най-вече на потребителите.
Конкретни предложения:
1. Създаване на прекомерна административна тежест, която ще акумулира допълнителни разходи и ще доведе до повишаване на цените:
Подкрепяме идеята държавата да разработи ефективен механизъм за проследимост на суровини и храни, но това не следва да е за сметка на производители и преработвателите, както е предвидено в представения законопроект. Към настоящия момент държавните институции разполагат със значителен обем информация и данни чрез системите на НАП, БАБХ, Агенция Митници и други компетентни органи. Считаме, че в съответствие със съвременното технологично развитие, следва да се потърси решение, включително чрез използване на потенциала на AI, който да извлича и анализира вече достъпната информация, поне до момента, когато фирмите в България са на технологично ниво, което да позволява без допълнителен ресурс и инвестиции да предоставят допълнителни данни. В Мотивите на проекта се цитира практика на държави като Германия и Франция, където технологичното ниво на икономиката, включително малки и средни предприятия допуска безпроблемното събиране на голям обем данни и осигурява тяхното съхранение, с оглед запазване търговската тайна. За съжаление, към настоящия момент за българските дружества изискването да генерират и подават постоянно значителен обем допълнителни данни би представлявало сериозна и скъпоструваща административна тежест за сектора. Поради това предлагаме на този етап да се ограничи проследимостта до разработване на софтуерни решения за анализ и обработка на съществуващите данни, а на по-късен етап, когато секторът е технологично готов, да се обмисли възможността за вменяване задължение на операторите.
В случай, че се пристъпи към директно задължаване на индустрията за предоставяне на данни за регистъра, молим да се отчетат следните предложения:
1. В § 3 от законопроекта, в новосъздаваната Глава шеста „а“ „Централен регистър за проследимост по веригата за доставки“, чл. 28а се правят следните допълнения:
В ал. 7 накрая се добавя изречение второ със следното съдържание: „За стоките с висок фискален риск информацията за вписване в регистъра по ал. 1 може да се генерира, получава и обменят по автоматизиран път чрез интеграция с данните от докладването и фискалния контрол, осъществявани по реда на Наредба № Н-5 от 29 септември 2023 г. за условията и реда за осъществяване на фискален контрол върху движението на стоки с висок фискален риск на територията на Република България.“
2. Създава се нова ал. 10 със следното съдържание:
„(10) Когато бизнес операторите са подали изискуемата по ал. 2 информация за стоки с висок фискален риск по реда на Наредба № Н-5 от 29 септември 2023 г. към информационните системи на Националната агенция за приходите (НАП), задължението им за предоставяне на същите данни към регистъра по ал. 1 се счита за изпълнено. Условията, редът и техническите протоколи за служебния трансфер на данни между Министерството на икономиката, инвестициите и индустрията и Националната агенция за приходите се уреждат с наредбата по ал. 4.“
Мотиви: Предложеното допълнение в Параграф 3 цели оптимизиране на административните процеси и предотвратяване на излишна тежест за бизнес операторите чрез прилагане на принципа за еднократно събиране на данни. Значителна част от хранителните и селскостопански продукти, попадащи в обхвата на новия Централен регистър за проследимост, едновременно с това представляват стоки с висок фискален риск съгласно Наредба № Н-5 от 29 септември 2023 г. Поради тази причина операторите вече са задължени да подават детайлна информация в реално време към информационните системи на Националната агенция за приходите (НАП) относно движението, количествата и контрагентите по тези доставки.
Въвеждането на паралелно задължение за деклариране на същите обстоятелства в нов електронен регистър към Министерството на икономиката, инвестициите и индустрията би довело до неоправдано дублиране на административна тежест, допълнителни разходи за бизнеса и рискове от технически грешки. Предложената редакция регламентира законова възможност за служебен обмен и оперативна съвместимост между държавните структури. Чрез автоматизираното прехвърляне на информация се спестява публичен ресурс за изграждане на дублиращи се информационни масиви и се гарантира, че новият регистър ще се захранва своевременно с надеждни и вече верифицирани от фискалните органи данни.
2. По предложението за добавяне на нови нелоялни търговски практики - §5-7 на законопроекта:
а/ Общата и субективна формулировка на новите забрани – особено тези по т. 13-16 на чл. 37б създава несигурност, която би стопирала договарянето на напълно нормални търговски условия между производители/вносители и търговци на дребно. Въвеждане на неясни и недефинируеми понятия като „необосновани цени“ ще направи практическото прилагане на текстовете обект на субективизъм от страна на регулаторите, несигурност у стопанските субекти, а и отваря възможност за шиканьозно позоваване на тези законови текстове, което реално поставя в риск целия оборот на храни в страната. Предлагаме да отпаднат или да се разпишат ясни дефиниции, които изключват субективност.
б/ Въвеждането на абсолютна забрана за отстъпки след фактура §4 т.18 на ал.1 на чл.37б – пазарна практика, която е утвърдена в целия свят и в целия ЕС и която отразява способите за договаряне в интерес, както на продавача, така и на купувача в търговския оборот. Става въпрос за отстъпки и бонуси, които насърчават купувача да полага усилия за продажбите на стоките на продавача, от което интерес имат и двете страни. Това е така наречената обемна отстъпка и нейният размер е обичайно предварително заложен в договора. Ето защо, сме на мнение, че ако считате подобна практика следва да бъде квалифицирана като нелоялна търговска практика, предлагаме тя да бъде уредена в раздел „Условни забрани“ (чл. 37в ЗЗК). Подобен подход ще даде възможност на страните да работят пълноценно в интерес на пазара и потребителите, без да се въвежда пълна забрана върху обичайни и проконкурентни механизми за договаряне на отстъпки и цени.
в/ Въвеждането на ограничения върху промоционалните кампании /максимален размер на отстъпката за доставчика при инициирана от купувача промоция да е не повече от 10%/, ще има сериозни негативни последици не само за потребителите, за които средно претеглените цени на стоките безспорно ще се увеличат, но за производителите, тъй като пазарът на храни в значителна степен е движен от промоции, през които преминават голям процент от реализираните хранителни стоки. Промоциите насърчават реализацията на произведените стоки, като повишават ефективността на производителите – чрез произведени увеличени обеми, те постигат по-ниска себестойност, която може да бъде прехвърлена към потребителите посредством по-ниски цени.
Ограничаване на промоционалните отстъпки за сметка на продавача до 10% /т.25 на същата алинея/ както и нормативното определяне на разпределението на разходите между страните по отношение на промоционалните кампании, представляват сериозна намеса в свободата на договаряне. Подобен подход лишава страните от възможността самостоятелно да определят условията на търговските си отношения в съответствие със своята пазарна стратегия, спецификата на предлаганите стоки и потребителското търсене, което именно те познават най-добре. Наред с това подобни ограничения ограничават възможността производителите и търговците да предлагат по-достъпни цени на потребителите чрез промоционални механизми, насочени към стимулиране на потреблението и повишаване реализацията на съответните стоки.
Предлагаме тези текстове да отпаднат.
г/ Въвеждането на изискване за договаряне на еднакви търговски условия/отстъпки (в диапазон от +- 10% ) за продукти от една и съща категория предвидено в т.26 и определяне на едни и същи търговски надценки към продукти в една и съща продуктова група, не отчита широкия диапазон и ценовото позициониране на продуктите принадлежащи към всяка такава група в областта на храните. В една и съща продуктова група може да присъстват продукти, насочени към ниския ценови сегмент, които предполагат висока оборотност и ниска надценка, както и премийни продукти, които се характеризират с по-ниска оборотност, но с по-висока надценка. Понятието „съпоставими продукти“ не е ясно дефинирано. Съпоставимост по продуктова категория не означава автоматично икономическа съпоставимост, тъй като продукти в една категория могат да се различават значително по оборот, пазарно позициониране, начин на обработка и търговска значимост, като например съпоставими ли са био продуктите с останалите продукти от същата продуктова група.
В интерес както на производителя, така и на търговеца е да договарят търговски условия, които да създадат стимул за търговеца да предлага и реализира съответния продукт, при обоснована рентабилност, която взима предвид, както неговото ценово позициониране, така и неговата оборотност.
Тези ограничения ще препятстват навлизането на нови продукти на пазара, тъй като предлагането на нов, непознат бранд или продукт, който има минимален оборот в началото, което налага да бъде продаван с по-висока надценка, за да е атрактивен и да бъде включен в асортимента на търговеца. Налагането върху такъв продукт на средна надценка за категорията, еднаква с вече утвърдените продукти, ще направи неговото потребление още по-малко и съответно неизгодно за търговеца на дребно, тъй като ще заема търговска площ без да реализира обем продажби. Това ще лиши потребителите от разнообразие и е в ущърб на обществения интерес.
В случай че текстът на забраната остане, то рискът от повишение на цените на продукти, чиито надценки към момента са ниски, е напълно реален и обясним, с оглед интересите на търговеца на дребно да компенсира загубите на рентабилност при едни продукти, с повишена рентабилност при други и отново ще увреди преди всичко потребителите и ще акумулира инфлационен натиск.
Предлагаме т. 26 да отпадне, тъй като е проинфлационна и реално ще доведе до намаляване на асортимента и предлагането на пазара и не случайно няма такава практика в други европейски държави.
д/ В законопроекта са допуснати вътрешни противоречия и правни пропуски, които вкарват законопроекта в колизия с Директивата за нелоялните търговски практики. Така например абсолютната забрана прехвърляне на риска от непродадена стока съгласно текста предложен за чл. 37б, ал. 1, т. 20, влиза в противоречие с текста на следващия член 37в, ал. 1, т. 1 предвиждащ забрана за връщане на стоки, но когато не е договорено с ясни и недвусмислени условия. Тази забрана не отчита например наличието на сезонен асортимент (коледен, летен и т.н.), който не би бил приет от търговеца, ако той носи изцяло риска от неговата реализация. В интерес и на двете страни в такива случаи е, този асортимент да може да бъде изтеглен при определени условия. Същото се отнася и за нов асортимент, чието възприемане от пазара се тества и рискът се разпределя между двете страни в отношението.
Нещо повече, Директивата не допуска промяна на установените в нея абсолютни и условни нелоялни търговски практики, така както се прави със законопроекта, а само добавянето на допълнителни такива от страна на държавите-членки. Не е допустимо и превръщането на търговски практики, определени като условно забранени в абсолютно забранени и обратно, както това прави законопроектът. Така например, предложената нова точка 16 на ал. 1, на чл. 37б, която въвежда абсолютна забрана за „начисляване от купувача на такси за предлагане продукцията на доставчика на селскостопански, хранителни продукти и суровини в търговското помещение на купувача“ приповтаря условната забрана по чл. 37в, ал. 1, т. 2 – каквато е и забраната по Директивата. Същото се отнася за предложената абсолютна забрана по чл. 37б, ал. 1, т. 17, която приповтаря условните забрани съгласно Директивата и чл. 37в, ал. 1, т. 3, 4 и 5. Същото се отнася за предложената нова т. 22 на чл. 37б, ал. 1, която дублира вече уредена хипотеза в Директивата – чл. 3, ал. 2 в края и чл. 37в, ал. 2 ЗЗК.
Отиването в крайност на абсолютна забрана на практики, които съгласно Директивата и ЗЗК понастоящем са забранени само ако не са договорени с ясни и недвусмислени условия, ненужно и недопустимо ограничава договорната свобода на всички пазарни оператори и ги лишава от възможността да договорят условия, които са в техен интерес по тяхна преценка. Дублирането на едни и същи практики в законопроекта, като абсолютно и като условно забранени е не само лоша законодателна практика, но и води до пълна несигурност каква е приложимата правна уредба. Ненужно се създава конфликт с Директивата, при която е направен баланс между нуждата от гъвкавост при договарянето в търговския оборот и защита на интересите на по-слабата страна в отношението.
Казано с други думи, в стремеж за свръхзащита, законопроектът лишава и производителите и преработвателите от възможност за пазарна гъвкавост при позициониране на техните продукти и така косвено – от конкурентоспособност.
Впрочем, ненужно част от нововъведените абсолютно забранени търговски практики дублират други, вече съществуващи такива по своето съдържание и хипотеза. Такива са например практиките по новите т. 20, т. 23, т. 31 и др. Това е лоша законодателна техника, която създава несигурност защо се въвежда новата хипотеза, при вече налична такава.
Следва абсолютните забрани по чл. 37б, ал. 1, т. 16, 17, 22 да отпаднат, доколкото вече съществуват като условно забранени търговски практики по чл. 37в, ал. 1 ЗЗК, а абсолютните забрани по чл. 37б, ал. 1, т. 20, 23, 31 и др., да отпаднат, защото дублират други съществуващи вече абсолютни забрани.
е/ Изключително притеснителен и създаващ правна несигурност е текстът на т.33 на параграф 5 и алинея 4 и 5 на същия, които предвиждат законова делегация – правото Министерски съвет с наредба да определя други нелоялни търговски практики в допълнение на вече уредените в закона. Формулирането на административни забрани, особено такива със санкции от 10% от оборота на предприятието следва да са правомощие на Народното събрание. Както посочихме по-горе, уреждането на една и съща материя, на едно и също първично ниво, едновременно от закон и подзаконов нормативен акт е несъвместимо с принципа на правовата държава съгласно чл. 4 от Конституцията, съобразно константната практика на Конституционния съд. Не е допустимо изменение и допълнение на закон да се извършва с подзаконов нормативен акт. Подзаконовите нормативни актове съдържат норми по приложението на закона, а не го изменят или допълват по същество на първично уредената материя.
Оставянето на открита правна възможност Министерският съвет по всяко време да въвежда допълнителни ограничения на пазара е недопустимо както от гледна точка на европейската регулаторна рамка, така и с оглед принципите на правната сигурност и предвидимостта на инвестиционната среда в страната. Поради това тези текстове следва да отпаднат. При необходимост от въвеждане на нови търговски практики или ограничения, считаме, че това следва да се извършва след провеждане на необходимото обществено и експертно обсъждане и при спазване на установения парламентарен ред.
ж/ редица текстове следва да бъдат юридически прецизирани например:
- в т.32 е предвидено санкционирането като нелоялна практика на “заплашване с предприемане на ответни търговски действия“. Правната доктрина приема за съставомерна заплахата, когато тя е за неправомерни действия. Когато един купувач заплаши, че ще прекрати или няма да купи нещо от продавач, това не може да е съставомерно деяние в един свободен пазар. Още по-абсурдна става хипотезата, ако купувачът е изправен пред задължението да докаже, че не е извършил подобно деяние.
- т. 16 - разпоредбата не създава достатъчна яснота относно съдържанието на понятието „такси за предлагане на продукцията в търговското помещение на купувача“. Не е еднозначно дали се касае за т.нар. „листинг такси“ (такси за включване в асортимента) или за такси, свързани с позициониране и излагане на стоките в търговския обект. Според нас са имали предвид точно листинг такси, но не е формулирано ясно. Някой може да го чете, като не е разрешено заплащането на допълнителни точки в магазина.
- т18. и т.19 - формулировката на разпоредбата създава неяснота относно изискването всички дължими плащания да бъдат включени във фактурната цена към момента на доставката. Подобно тълкуване би могло да доведе до извод, че не се допуска последващо уреждане на плащания, включително в хипотези, при които доставчикът има право да претендира неизпълнение или частично изпълнени услуги от страна на купувача.
Предлагаме текстовете да бъдат прецизно редактирани за избягване подобни противоречиви формулировки.
Текстове, създаващи правна несигурност:
Може би най-притеснителен с оглед нарушаване презумпцията за невиновност и прехвърляне на тежестта на доказване върху операторите и текстът на §7, който предвижда, че при съмнения или данни КЗК, че търговска практика може да представлява нелоялна търговска практика, тя може да задължи купувачът да представи доказателства, че практиката не е нелоялна. От една страна доказване на несъществуващ факт е юридически неиздържано и не следва да се допуска от законодателя, но преди всичко е редно регулаторът да събира доказателства и да доказва нарушения, а не да се прехвърли отговорността за доказване на липсата на нарушение на бизнес операторите.
Презумпцията за невиновност е въведена на международно ниво, чрез международни правни актове, които обвързват Р. България и премахването й е недопустимо посредством вътрешното законодателство. Такива са Хартата на ЕС за основните свободи, ЕКПЧОС и др. Създава се опасен прецедент на въвеждане на многобройни ефективни презумпции за виновност, които поставят икономическите оператори в позиция да се отбраняват и да доказват отрицателни факти и обстоятелства, за да обосноват липсата на извършено от тях нарушение.
Подобен подход, не само влошава бизнес климата в страната, но е и характерен за репресивни режими в недемократични държави, каквато Р. България не би трябвало да е.
Нормата е доведена до крайност с това, че ако купувачът не представи в срок достатъчно доказателства по презумпция ще се счита за виновен при наказателна санкция от 10% от оборота. Такава хипотеза е неприемлива и би отблъснала сериозните инвеститори от българския пазар. Предлагаме §7 да отпадне.
Отчитането на аргументите и предложенията на индустрията е от съществено значение за постигането на балансирана и ефективна регулация, за да се избегнат неблагоприятните последици, които биха имали не само негативен ценови ефект, но и сериозни дълготрайни негативни резултати, като оттегляне на инвеститори и създаване на сериозни затруднения за малките и средните предприятия в сектора.
С уважение,
Асоциация на месопреработвателите в България
Асоциация на производителите на безалкохолни напитки в България
Асоциация на производителите на рибни продукти БГ ФИШ
Национален браншови съюз на хлебарите и сладкарите
Сдружение на производителите на растителни масла и преработватели на маслодайни култури в България
Сдружение „Храни и напитки България“
Съюз на пивоварите в България
Съюз на преработвателите на плодове и зеленчуци
Съюз на производителите на захар и захарни продукти
Спиритс България – Асоциация на производителите, вносителите и търговците на спиртни напитки в България
Съюз на птицевъдите в България
Асоциация на индустриалното свиневъдство в България
Съюз на българските мелничари
